Социальное обеспечение: вопросы, задачи и перспективы

Размер: px
Начинать показ со страницы:

Download "Социальное обеспечение: вопросы, задачи и перспективы"

Транскрипт

1 Международная конференция труда 89-я сессия 2001 год Доклад VI Социальное обеспечение: вопросы, задачи и перспективы Международное бюро труда Женева

2 ISBN 92-2^11961 ISSN Первое издание, 2001 год Названия, соответствующие принятой в Организации Объединенных Наций практике, и изложение материала в настоящей публикации не являются выражением какого-либо мнения Международного бюро труда ни о правовом статусе любой страны, района или территории, или их властей, ни о делимитации их границ. Упоминание названий фирм и коммерческих изделий и процессов не означает их одобрения Международным бюро труда, как и отсутствие упоминания конкретной фирмы, коммерческого изделия или процесса не свидетельствует об их неодобрении. Издания Международного бюро труда имеются в продаже в крупных книжных магазинах или местных бюро МБТ во многих странах; их можно также получить непосредственно в Международном бюро труда; просьба обращаться по адресу: Publications du BIT, Bureau international du Travail, CH-1211 Geneve 22, Suisse. Там же можно получить каталог изданий МБТ или список последних изданий. Напечатано в Швейцарии АТА

3 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 1 ГЛАВА 1. Перспективы социального обеспечения 3 Глобальный контекст 4 Социальное обеспечение и достойный труд 9 Некоторые ключевые вопросы 11 Социальное обеспечение, занятость и развитие 11 Расширение индивидуального охвата социальной защитой 12 Содействие тендерному равенству 12 Устойчивое финансирование социальной защиты 13 Расширение социального диалога 13 Цель доклада 13 ГЛАВА II. Социальное обеспечение, занятость и развитие 14 Социальное и экономическое воздействие социального обеспечения 15 Расходы на социальное обеспечение, безработица и рост 15 Производительность и социальная стабильность 18 Взносы работодателя и международная конкурентоспособность 20 Пособия по безработице, безработица и занятость 22 Досрочный выход на пенсию 23 Пособия по безработице и содействие занятости 23 Соответствующие международные трудовые нормы 24 Промышленно развитые страны 25 Развивающиеся страны со средним уровнем доходов 26 Другие развивающиеся страны 27 Выводы: связь социального обеспечения с политикой в области занятости и развития 28 ГЛАВА III. Расширение индивидуального охвата социальной защитой 30 Право на социальное обеспечение 30 Проблема отсутствия охвата социальной защитой 31 Политика, направленная на расширение охвата 33 Экономические, социальные и политические условия 34 Стратегии распространения социальной защиты 35 Выводы 44 Стр.

4 iv Социальное обеспечение ГЛАВА IV. Гендерноеравенство 46 Международные трудовые нормы и гендерное равенство 47 Связь между социальной защитой и тендерным аспектом 48 Влияние неравенства на рынке труда на различные формы социальной защиты Меры, направленные на обеспечение равного обращения в области социальной защиты и на содействие тендерному равенству с помощью социальной защиты Пенсии по случаю потери кормильца 51 Развод и раздел пенсии 52 Возраст, дающий право на получение пенсии 53 Пенсионные кредиты для лиц, выполняющих обязанности по уходу 55 Ежегодные пенсионные ставки, дифференцированные по признаку пола 55 Отпуск и пособия по уходу за ребенком и службы ухода за детьми 56 Пособия на детей 56 Выводы 57 ГЛАВА V. Финансирование социального обеспечения 59 Глобальные тенденции в области расходов на социальное обеспечение 59 Социальное обеспечение и его основные задачи 62 Стоит ли система социального обеспечения перед кризисом постарения населения? 62 Или социальное обеспечение столкнулось с кризисом глобализации? 63 Достигло ли социальное обеспечение пределов своих возможностей 64 Варианты национального финансирования 66 Системы финансирования 66 Незаменимая роль правительства как конечного финансового гаранта 71 Глобализация и финансирование социального обеспечения 73 Выводы 74 ГЛАВА VI. Укрепление и расширение социального диалога 76 Участники систем социальной защиты 76 Семья и местные сети солидарности 77 Институты гражданского общества 77 Предприятия и коммерческий рынок 78 Правительство и учреждения социального обеспечения 78 Международное сообщество 79 Партнерство в интересах социальной защиты 80 Повышение эффективности социального обеспечения 80 Цель - добиться социальной защиты для всех 83 Выводы 86 ГЛАВА VII. Последствия для будущей деятельности МОТ 87 Научно-исследовательская работа и разработка политики 88 Обеспечение нормативных рамок за счет разработки норм 89

5 Содержание v Техническое сотрудничество и другие средства действий 92 Вопросы, предлагаемые для обсуждения 95 Статистическое приложение 97

6 ВВЕДЕНИЕ В 1999 году Административный совет Международного бюро труда принял решение о том, чтобы на Международной конференции труда в 2001 году провести общее обсуждение по вопросам социального обеспечения. Цель этой дискуссии заключается в том, чтобы определить видение МОТ по вопросам социального обеспечения, которое по-прежнему базируется на основных принципах МОТ, но реагирует вместе с тем на новые вопросы и вызовы, с которыми сталкивается социальное обеспечение. На втором этапе это может привести к разработке новых актов или к возможному обновлению или пересмотру существующих норм. 1 За последние два десятилетия Международная конференция труда неоднократно рассматривала конкретные аспекты социального обеспечения. Совсем недавно, в 2000 году, на Конференции был внимательно рассмотрен вопрос о пособиях по беременности и родам при осуществлении пересмотра Конвенции (пересмотренной) (103) и Рекомендации (95) 1952 года об охране материнства. Вопросы пособий по безработице включались в повестку дня в 1987 и 1988 годах, когда обсуждалась и была принята Конвенция 1988 года о содействии занятости и защите от безработицы (168). В 1987 году была пересмотрена Конвенция о социальном обеспечении моряков. С принятием Конвенции 1982 года о сохранении прав в области социального обеспечения (157) были приняты во внимание особые потребности мигрантов. Однако, именно в 1950-х годах, когда была принята Конвенция о минимальных нормах социального обеспечения (102), а также в 1960-х годах, когда был принят ряд более высоких норм, на Конференции рассматривался широкий круг пособий, предоставляемых в области социального обеспечения. Последний раз вопросы социального обеспечения в целом рассматривались на 80-й сессии Конференции в 1993 году при обсуждении доклада Генерального директора Социальное страхование и социальная защита. Состоявшаяся дискуссия подтвердила мрачную картину, отражавшую в докладе положение в развивающихся странах. Особо подчеркивалось неблагополучное положение женщин с точки зрения социальной защиты, а также социальные бедствия, возникающие в результате проведения политики структурной перестройки. Некоторые делегаты выразили мнение, что содержащийся в докладе анализ положения в промышленно развитых странах был слишком оптимистичным, и отметили, что социальная защита ухудшается весьма часто за счет ухудшения положения наиболее уязвимых категорий населения. Подчеркивались социальные проблемы и в странах с переходной экономикой: для обеспечения бесконфликтных экономических преобразований и развития демократии жизненно важно было укрепить социальную См. МОТ: документ Административного совета GB.274/3, 274-я сессия, Женева, март 1999 г.

7 2 Социальное обеспечение защиту. Многие говорили о взаимосвязи между экономическим ростом и социальной защитой, но по этому вопросу мнения существенно различались. Административный совет выделил ряд ключевых вопросов, которые должны приниматься во внимание в ходе общего обсуждения в 2001 году. К ним относятся: взаимосвязь между социальным обеспечением, занятостью и развитием; расширение индивидуального охвата социальной защитой; тендерное равенство; финансирование социального обеспечения; расширение социального диалога; и последствия для будущей деятельности МОТ. 2 В настоящем докладе каждой из этих тем посвящена отдельная глава. Доклад начинается с рассмотрения глобальных условий, в которых в настоящее время действуют системы и программы социального обеспечения, а также с изучения соответствия социального обеспечения цели достойного труда. Более подробную информацию по этим и другим вопросам, касающимся социального обеспечения, см. ILO: World Labour Report 2000: Income security and social protection in a changing world (Женева, 2000 г.).

8 ГЛАВА I ПЕРСПЕКТИВЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В последние годы ХХ-го столетия во многих регионах мира системы социального обеспечения столкнулись со сложными проблемами. Некоторые специалисты считают, что эти системы чрезмерно дорогостоящи и что они мешают процессу экономического роста и развития. Другие указывают на недостатки, связанные с уровнем защиты и сферой их охвата, и утверждают, что в периоды роста безработицы и других форм нестабильности занятости социальное обеспечение необходимо более чем когда-либо. Особенно в промышленно развитых странах (включая страны с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы) системы социального обеспечения вынуждены искать ответ на новые демографические проблемы, такие как постарение населения и изменяющаяся структура семьи, что оказывает заметное воздействие на финансирование социальной защиты. В некоторых государствах раздаются критические голоса в адрес органов управления социальным обеспечением, а насущность реформ сопряжена с необходимостью пересмотра роли государства, ответственности социальных партнеров и желательности более активного привлечения частного сектора. Одна из ключевых глобальных проблем, стоящих в настоящее время перед социальным обеспечением, заключается в том, что более половины народонаселения планеты (трудящиеся и их иждивенцы) исключены из всех форм социального обеспечения и защиты. На них не распространяются ни системы социального обеспечения, существующие за счет взносов, ни системы социальных пособий, финансируемые за счет систем налогообложения; при этом весьма значительные слои населения могут рассчитывать на защиту только в отношении ограниченного перечня страховых случаев. В странах Африки, лежащих к югу от Сахары, и в Южной Азии сфера охвата лиц действующими в силу закона системами социального обеспечения оценивается в 5-10 процентов от экономически активного населения, и в отдельных случаях их доля сокращается. В странах Латинской Америки охват этими системами составляет приблизительно от 10 до 80 процентов, и в основном он не меняется. В Юго-Восточной и Восточной Азии сфера охвата может варьироваться от 10 до почти 100 процентов и до последнего времени во многих случаях возрастала. В большинстве промышленно развитых государств их охват приближается к 100 процентам, хотя в ряде этих стран, особенно в странах с переходной экономикой, уровень соблюдения соответствующих норм в последние годы сокращается. В своей нормотворческой деятельности и в ходе мероприятий по техническому сотрудничеству в области социального обеспечения МОТ в основном исходила из того, что все большая доля рабочей силы развивающихся стран будет

9 4 Социальное обеспечение переходить в реальный сектор экономики или на самостоятельные формы занятости, на работников которых распространяется социальное обеспечение. МОТ исходила из предположения, что экономические и социальные тенденции развития прошлого времени в промышленно развитых странах будут тиражированы в других регионах. Однако опыт, накопленный в развивающихся странах, и в более позднее время в промышленно развитых государствах, свидетельствует о том, что в настоящее время эта доля во многих случаях не изменяется или даже сокращается. Даже в странах, где отмечаются высокие темпы экономического роста, все большее число трудящихся, чаще всего женщины, сталкиваются со снижением стабильности своей занятости и вынуждены выполнять временную работу, заниматься надомным трудом или переходить на отдельные формы самостоятельной занятости. Рост неформальных, лишенных защиты форм занятости, сопряжен с опасностью для работников как реального, так и неформального сектора экономики. Сфера социальной защиты иллюстрирует вполне реальный и непосредственный интерес, который проявляют трудящиеся, обладающие «нормальным» статусом в области занятости, и их организации к тому, чтобы привлекать трудящихся неформального сектора экономики к основным формам занятости в рамках реального сектора. В условиях сокращения занятости в реальной экономике трудящиеся сталкиваются с возрастающими трудностями в отношении финансирования своих социальных потребностей, а это оказывает негативное воздействие на качество их жизни. Такая непосильная ноша может также подорвать саму конкурентоспособность предприятий в условиях глобальной экономики. ГЛОБАЛЬНЫЙ КОНТЕКСТ Процесс глобализации сам по себе или в сочетании с технологическими изменениями зачастую сопряжен с тем, что в обществе падает стабильность доходов. Исследования, проведенные в развивающихся странах, свидетельствуют, что перераспределение доходов, как правило, осуществляется в наиболее широких масштабах в тех странах, экономика которых имеет весьма открытый характер и которые вместе с тем подвергаются значительным рискам, связанным с колебаниями цен на мировых рынках. Другие наблюдатели утверждают, что снижение стабильности доходов и социальной защиты сопряжено с попытками правительств содействовать развитию конкурентной борьбы и привлечению прямых иностранных инвестиций. Некоторые из них прогнозируют также, что конкуренция в сфере налоговой политики приведет к дальнейшему сокращению налогов, в частности на прибыль на инвестируемый капитал, и сократит возможность правительств финансировать системы социальной защиты. К сокращению и без того незначительной доли работающего населения, занятого в реальном секторе экономики, часто приводила политика структурной адаптации, последовательно проводимая в большинстве развивающихся стран. Несколько следующих одна за другой волн программ структурной адаптации привели также к сокращению заработной платы в государственном и частном секторах, что таким образом подорвало финансовые основы действующих в силу

10 Перспективы социального обеспечения 5 закона систем социального обеспечения. Одновременно с этим многие подобные системы в развивающихся странах страдали от неумелого управления и недостатков в административном руководстве, что нередко существенно подрывало доверие к ним со стороны их участников. Помимо этого, программы структурной адаптации зачастую приводили к резкому сокращению бюджетных средств, выделяемых на социальные цели. В Бенине, к примеру, доля расходов на здравоохранение в общем государственном бюджете сократилась за период с 1987 по 1992 годы с 8,8 до 3,3 процента. Поскольку большинство правительств более не имеют возможности гарантировать доступ к бесплатным системам здравоохранения и образования, возрастает спрос не только на национальные системы, но и на международные и местные механизмы, нацеленные на финансирование и организацию таких социальных услуг. В частности, в странах с низкими доходами мероприятия структурной адаптации и социально-экономические перемены привели к появлению обширных слоев уязвимых групп населения, которые не имеют возможности выплачивать взносы в системы социального страхования. К наиболее уязвимым группам, не являющимся частью трудовых ресурсов, относятся инвалиды и пожилые лица, не имеющие возможности рассчитывать на поддержку семьи и лишенные возможности обеспечить для себя пенсионные выплаты. Некоторые страны, такие как Китай и Индия, принимают конкретные меры в области социальной помощи, оказываемой таким категориям населения. Мир сегодня часто сталкивается со сложными кризисными ситуациями, зачастую имеющими глобальные последствия. Одним из наиболее наглядных примеров последнего времени был азиатский финансовый кризис, приведший к массовому свертыванию занятости в реальном секторе экономики, стремительному росту безработицы и расширению занятости в неформальном секторе. Помимо этого, в последние годы отмечались многочисленные вооруженные конфликты, и не только в странах Африки, лежащих к югу от Сахары (Ангола, Конго, Либерия и Руанда, к примеру), но и в Европе (Босния, Косово). Многие страны мира попрежнему страдают от пандемических катастроф, таких как кризис ВИЧ/СПИД, в результате которых многие дети остаются сиротами (см. вставку). В результате стихийных бедствий, таких как частые наводнения и засуха (в Африке и Азии), землетрясения и ураганы (к примеру, в Турции и Центральной Америке), не только многие общины остаются без жилищ и источников доходов, но и бесполезными оказываются годы усилий государств, направленных на национальное развитие. И наконец, некоторые страны находятся в сложном процессе экономических и политических перемен, таких как переход от централизованно планируемой экономики к системе, ориентированной на рынок, или от практически замкнутых режимов, таких как апартеид, к многорасовому и демократическому обществу. Страны с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы столкнулись с проблемой беспрецедентной безработицы, которая все еще характерна для некоторых из этих государств. В этих странах и в бывших республиках СССР ответственность за стабильность доходов и оказание отдельных социальных услуг зачастую была перенесена с предприятий, как это было в условиях централизованно

11 6 Социальное обеспечение Вызов пандемии ВИЧ/СПИДа социальному обеспечению Пандемия ВИЧ/СПИДа является наиболее острой проблемой, стоящей перед системами социального обеспечения в ряде государств, в частности в Африке. Ее последствия для человека становятся все более очевидными, однако ее воздействие на системы социального обеспечения по-прежнему остается осознанным и изученным далеко не полностью. Пандемия послужила толчком к тому, чтобы более трезво взглянуть на далеко не адекватный характер систем социального обеспечения в тех странах, где она получила наибольшее распространение. Многие из инфицированных лиц вовсе не охвачены системами социального обеспечения. В результате они, как правило, не имеют доступа к квалифицированной медицинской помощи, которая им необходима. И если они являются кормильцами, то их иждивенцы не получают никакого замещающего дохода в случае их смерти или потери трудоспособности. На первом графике показано, какой драматизм приобрела ситуация уже сегодня во многих африканских государствах. В такой типичной африканской стране, как Зимбабве, 15-летний мальчик в настоящее время имеет лишь 50-процентный шанс достичь возраста 50 лет. Соответствующие данные для женщин отсутствуют, однако можно предположить, что их положение немногим лучше. Потенциально это может означать, что громадное число семей потеряет своих кормильцев трудоспособного возраста до того, как эта пандемия может быть остановлена. Вероятность смерти 15-летнего мальчика до достижения возраста 50 лет, Зимбабве Вероятность в % Годы Источник: Расчетные показатели, основанные на данных Объединенной программы Организации Объединенных Наций по ВИЧ/СПИДу (UNAIDS); адрес: sid019.htm.

12 Перспективы социального обеспечения 7 Неформальные механизмы социальной защиты (большие семьи, местные общины) сегодня действуют на пределе своих возможностей в силу того, что в расцвете сил уходит из жизни большое число взрослых кормильцев. Никогда прежде не была столь очевидной необходимость организации социальной солидарности и разделения рисков на максимально широкой основе: это жизненно необходимо во имя обеспечения того, чтобы вся нужная помощь была ориентирована на семью, группы, общины и регионы, которые стали главными жертвами этой пандемии. Настоятельно необходима международная солидарность в поддержку национальных усилий, особенно в помощь проведению профилактических кампаний и в целях содействия оказанию медицинской помощи. Между компетентными органами здравоохранения, правительственными и неправительственными организациями и фармацевтической промышленностью необходимо развивать партнерские отношения для обеспечения снабжения нуждающихся медикаментами, которые были бы совершенно не по карману пациентам в отдельных общинах, если бы они продавались по мировым ценам. На местном уровне системы социального обеспечения, здравоохранения и социальные службы должны координировать свои усилия, с тем чтобы больные СПИДом получали надлежащий уход в наиболее приемлемых условиях. Финансы систем социального обеспечения страдают в силу этой пандемии по целому ряду направлений. В целом снижается их ресурсная база в условиях общего сокращения бюджетов национальных государств, происходящего по причине пандемии СПИДа. На втором графике представлена картина предполагаемого влияния СПИДа на валовый внутренний продукт (ВВП) в Кении. Расчетные изменения в показателях ВВП на душу населения в результате СПИДа, Кения (в кенийских шиллингах 1985 г.) Прогнозы Источник:

13 8 Социальное обеспечение В промышленно развитых странах финансовые последствия ВИЧ/СПИДа значительно менее серьезны; к примеру, в США, расходы на лечение больных ВИЧ/СПИДом составляют менее 1 процента личных расходов человека на медицинское обслуживание, а средние издержки по оказанию медицинской помощи на одного пациента ниже, чем расходы на лечение многих других заболеваний. Однако финансовые последствия для частных лиц зачастую становятся непосильными, особенно если они не имеют надлежащей медицинской страховки. В США лишь 32 процента лиц носителей ВИЧ-инфекции имеет частную медицинскую страховку (по сравнению с 71 процентом всех граждан США в целом); почти 50 процентов пациентов вынуждены рассчитывать на помощь Медикэйд или Медикэр; а около 20 процентов не имеют никакой страховки. Даже среди лиц, располагающих средствами, расходы на лечение ВИЧ/СПИДа (приблизительно долл. США в год на одного пациента) могут быстро истощить их сбережения и оставить их без средств к существованию. 1 В большинстве других промышленно развитых государств от этой опасности людей спасают системы медицинского обслуживания в рамках систем социального обеспечения или национальные службы здравоохранения. Во многих странах системы социального обеспечения в скором времени прекратят или уже прекратили получать взносы от трудящихся, которые не способны продолжать трудовую деятельность. В зависимости от размеров системы они вынуждены финансировать значительно более высокие расходы на медицинскую помощь, выплачивать денежные пособия по болезни, пособия по инвалидности и, в конечном счете, пособия в случае потери кормильца. Преждевременная смертность, с другой стороны, как правило будет вести к сокращению расходов на выплату пенсий по старости, однако эта экономия станет ощутимой лишь на значительно более позднем этапе. Необходимы новые исследования для получения данных, без которых невозможно делать достоверные прогнозы и таким образом обеспечивать финансовый баланс систем социального обеспечения в долгосрочном плане. Как часть своих действий, направленных против ВИЧ/СПИДа, МОТ приступает к проведению проекта, в рамках которого планируется осуществить оценку последствий СПИДа для финансовой жизнеспособности систем социального обеспечения и национальных бюджетов. 2 Организации работодателей и трудящихся должны сыграть чрезвычайно важную роль в деле борьбы с пандемией ВИЧ/СПИДа. Предприятия являются тем местом, где могут проводиться высокоэффективные профилактические мероприятия. Инвестиции в такую деятельность дадут многообещающие результаты и помогут сохранить здоровую и опытную рабочую силу и сдержать издержки работодателей на медицинское обслуживание, выплату пособий по болезни и взносы в системы пенсионного обеспечения. Компании могут значительно увеличить отдачу своих профилактических мероприятий, привлекая к этой деятельности не только своих наемных работников, но также своих клиентов и общины, частью которых они являются. 1 Kaiser Family Foundation: «Financing HIV/AIDS care: A quilt with many holes», в Capitol Hill Briefing Series on HIV/AIDS, Oct (http//www.kff.orq/content/2000/1607/). 2 MOT: ILO action against HIV/AIDS: A draft framework for global and regional initiatives, дискуссионный доклад по ВИЧ/СПИДу и сфере труда (Женева, 1999 г., см. также МОТ: HIV/AIDS in Africa: The impact on the world of work, исследование, подготовленное для Африканского форума развития 2000, Аддис- Абеба, 3-7 декабря 2000 г. и HIV/AIDS: A threat to decent work, productivity and development, дискуссионный документ, подготовленный для Специального совещания на высоком уровне по ВИЧ/СПИДу и сфере труда, Женева, 8 июня 2000 г. Эти доклады, а также дополнительную информацию о Программе МОТ по ВИЧ/СПИДу и сфере труда можно получить на сайте МОТ по адресу: http//www.ilo.org/aids.

14 Перспективы социального обеспечения 9 планируемой экономики, на другие, часто слабые и неадекватные системы, в связи с чем многие трудящиеся могут рассчитывать лишь на сокращенные пособия или лишаются какой бы то ни было защиты. Помимо этого, в Южной Африке мирный переход от политического режима апартеида к демократическим формам управления без ущемления социальных прав населения до сих пор не привел к созданию достойных рабочих мест, надлежащих доходов и улучшению экономических условий для большинства населения страны. СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ДОСТОЙНЫЙ ТРУД Люди стремятся к обеспечению для себя достойного уровня жизни в условиях стабильности и свободы слова и объединения. Такой стабильности доходов они могут добиться не только посредством производительной занятости, сбережений и накопленного имущества и средств (таких, как земля и жилье), но также и посредством механизмов социальной защиты. Эти механизмы работают не только как защитный, но и как производственный фактор. Трудящиеся нуждаются в стабильности доходов, что позволяет им строить долгосрочные планы для себя и для своих семей. Стабильность доходов работников идет на пользу и в целом для экономики, поскольку благодаря ей более прогнозируемым становится реальный спрос, а предприятия получают более производительную и гибкую рабочую силу. Задача большинства систем социального обеспечения заключается в предоставлении людям доступа к медицинскому обеспечению и в поддержании стабильности их доходов, то есть минимальных доходов для нуждающихся и приемлемых замещающих доходов для тех, кто выплачивал взносы, соответствующие размерам своих доходов. В Рекомендации 1944 года об обеспечении дохода (67), к примеру, основное внимание уделяется обязательным национальным системам социального страхования, которые, в принципе, охватывают также и самостоятельно занятых лиц; в Рекомендации предусматривается также оказание социальной помощи. На практике, тем не менее, весьма сложно реализовать эту концепцию в отношении некоторых категорий трудящихся, например многих самостоятельно занятых лиц, не имеющих регулярных источников доходов, в отношении которых трудно измерить саму концепцию заработков и которые, как правило, имеют иные потребности и приоритеты в области социального обеспечения. Появление новых систем, строящихся на взносах, для трудящихся неформального сектора экономики высветило необходимость разработки более широкой концепции. Такая более широкая концепция социального обеспечения могла бы включать, к примеру, некоторые жилищные надбавки, продовольственную помощь и учебные пособия на детей, помимо страховых случаев, предусмотренных в Конвенции 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения (102) (медицинская помощь и семейные пособия, а также пособия по болезни, безработице, по старости, в случае трудового увечья, по беременности и родам, по инвалидности и по случаю потери кормильца). Различные авторы и учреждения, в частности имеющие опыт работы в развивающихся странах, настаивают на более широком определении социального обеспечения. Некоторые из них утверждают, что в условиях проведения

15 10 Социальное обеспечение стратегии развития, нацеленной на борьбу с бедностью, социальное обеспечение могло бы также включать такие меры, как доступ к производственным активам, гарантии занятости, минимальную оплату труда и продовольственную помощь. Другие выделяют два аспекта социального обеспечения, которые определяются как использование социальных средств в целях предотвращения лишений (содействие уровню жизни) и уязвимость перед лишениями (защита от падения уровня жизни). Многие международные организации, включая МОТ, также используют более широкую концепцию «социальной защиты», которая охватывает не только социальное обеспечение, но и системы необязательного характера; в статистических данных Статистического бюро Европейских сообществ (Евростат) по социальной защите также учитываются отдельные социальные услуги, как, например, детские учреждения (ясли) и помощь на дому. Цель и концепция достойного труда полностью соответствуют этой более широкой концепции социального обеспечения. В своем первом докладе Международной конференции труда новый Генеральный директор МОТ г-н Хуан Сомавиа предложил стратегию «обеспечения достойной работой всех», в рамках которой первостепенной задачей МОТ является обеспечение того, «чтобы женщины и мужчины имели возможности получить достойную и продуктивную работу в условиях свободы, справедливости, экономической безопасности и человеческого достоинства». 1 Стратегия достойного труда предусматривает широкие перспективы работы, которая включает не только (оплачиваемую) занятость, но также и работу на дому, с тем чтобы учесть распределение функций между мужчинами и женщинами. Достойная социальная защита поэтому может сыграть важную роль в обеспечении тендерного равенства (см. Главу IV), если все люди работающие мужчины и женщины (получающие вознаграждение или лишенные его), а также дети и пожилые лица - смогут получить независимый доступ к социальной защите. Один из основополагающих элементов подхода к достойному труду заключается в том, чтобы все имели право на основные формы социальной защиты. Право на социальное обеспечение для всех уже заложено в статье 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Поэтому стратегия достойного труда нацелена на универсальность охвата (см. также Главу III), что в настоящее время нашло отражение в официальной задаче Сектора социальной защиты: расширение сферы охвата и совершенствование эффективности социальной защиты для всех. Как отмечалось выше, эта задача еще далеко не решена. Вполне понятно, что не все страны могут позволить себе одинаковый уровень социального обеспечения. Тем не менее жизнь и труд в условиях постоянной нестабильности, угрожающей материальной безопасности и здоровью работников или членов их семей, являются бесчеловечными где бы то ни было. По существу, процветающий мир может позволить себе минимум безопасности для всех своих МОТ: Достойный труд, Доклад Генерального директора, Международная конференция труда, 87-я сессия, Женева, 1999 г., стр. 4.

16 Перспективы социального обеспечения 11 жителей. Этот минимум может варьироваться от элементарного медицинского обслуживания и основных прав на пищу, кров и образование в более бедных странах, до более развитых систем стабильности доходов в промышленно развитых государствах. Любой человек трудоспособного возраста несет ответственность за свой вклад в дело социально-экономического прогресса общины или страны, в которой он или она проживает, и должны быть предоставлены все возможности для этого. В свою очередь, все люди имеют право на долю в доходах страны или общины и в национальном богатстве. В условиях глобализации, когда люди все более подвергаются глобальным экономическим рискам, растет осознание того, что широкомасштабная национальная политика в области социальной защиты может существенно смягчить многие негативные социальные последствия кризисов. Однако такая политика, возможно, нуждается в дополнении новыми международными и, возможно, глобальными финансовыми механизмами (см. Главу V), как это было предложено в Женеве на недавно состоявшейся Специальной сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций «Копенгаген+5». Эти предложения предусматривают, помимо прочего, возможное создание (добровольного) Всемирного фонда солидарности, международное сотрудничество по проблемам налогообложения, частичное списание долгов, выполнение обязательств по оказанию содействия в целях развития и обеспечение более льготных форм финансирования. НЕКОТОРЫЕ КЛЮЧЕВЫЕ ВОПРОСЫ Принимая во внимание глубокие глобальные изменения, происходящие в рамках систем социального обеспечения, и основные особенности подхода к проблемам достойного труда, в настоящем докладе будут проанализированы следующие ключевые вопросы. Социальное обеспечение, занятость и развитие В Главе II будут рассмотрены различные аргументы, касающиеся социальных и экономических последствий социального обеспечения. Как представляется, основные дискуссии, происходящие в настоящее время, ведутся главным образом по якобы их негативным последствиям, однако в данной Главе будут освещены и различные позитивные последствия, а затем будет предпринята попытка оценить условия, позволяющие определить обоснованность приводимых аргументов. В ней будет проанализирована роль систем страхования на случай безработицы, в частности в странах со средними доходами. Вслед за этим будут обсуждены потенциальные преимущества ограниченных систем гарантии занятости, благодаря которым создаются временные условия для занятости работников, прибегающих к формам неполной занятости, главным образом в наименее развитых странах. И наконец, в этой Главе будет приведен обзор различных возможностей, благодаря которым социальное обеспечение и политика в области занятости могут дополнять друг друга, и показано, каким образом их синергия зависит от социальноэкономических условий конкретных стран.

17 12 Социальное обеспечение Расширение индивидуального охвата социальной защитой В Главе III будут рассмотрены четыре основных направления расширения социальной защиты, а именно: расширение обязательного социального страхования, содействие микрострахованию, развитие универсальных систем и предоставление пособий в зависимости от уровня доходов человека. В промышленно развитых странах получили широкое развитие обязательные системы социального обеспечения. Однако в различных государствах необходимы решительные действия во имя предотвращения процесса сужения сферы их охвата в силу расширения неформального сектора на рынках труда. В большинстве стран со средними доходами возможно включение в национальные обязательные системы социального обеспечения новых социальных групп, которые до сих пор были лишены такой социальной защиты. Тем не менее в странах со средними и особенно с низкими доходами может возникнуть необходимость в содействии системам микрострахования, с тем чтобы охватить отдельные категории населения, занятые в неформальном секторе экономики и обладающие определенным материальным потенциалом, позволяющим им выплачивать взносы. Пособия и услуги универсального характера и те, что зависят от материального положения человека, представляют собой альтернативные возможности охвата населения социальным обеспечением. Если в стране отсутствуют ресурсы для финансирования таких пособий, что весьма часто отмечается в странах с низкими доходами, то иногда для этих целей выделяются международные средства, особенно в периоды кризисных ситуаций. В целом на национальном уровне необходим комплексный подход, который учитывал бы взаимосвязи между различными механизмами и направлениями политики и помогал избежать опасности раздвоения национальной системы, одни механизмы которой предназначались бы для лиц, входящих в нее, а другие - для исключенных из нее категорий населения. Содействие гендерному равенству В Главе IV рассматриваются различные методы, с помощью которых социальное обеспечение может содействовать достижению тендерного равенства. Большинство систем социального обеспечения первоначально были построены таким образом, что во главу угла ставились семьи, в которых функцию кормильца выполнял мужчина. В результате эволюции стиля жизни, устремлений и семейных структур значительная часть населения более не живет в таких семьях, а это, в свою очередь, усиливает необходимость обеспечения тендерного равенства. Одна из задач социального обеспечения заключается в том, чтобы найти ответ на эти перемены, гарантируя равенство обращения между мужчинами и женщинами, и в то же время постепенно приступить к проведению уравнительных мер, касающихся, к примеру, возраста выхода на пенсию и пособий по случаю потери кормильца. Другая задача заключается в использовании социальной защиты, как, например, детских учреждений, а также социальных пособий, выплачиваемых на родителей и детей, в целях обеспечения более полного равенства между мужчинами и женщинами и более равномерного распределения их обязанностей на работе и в быту.

18 Перспективы социального обеспечения 13 Устойчивое финансирование социальной защиты В Главе V говорится о том, что расширение социальной защиты потребует не только совершенствования национальных систем финансирования, но и новых форм финансирования на местном и глобальном уровнях. На национальном уровне финансирование можно усилить благодаря совершенствованию действующих систем сбора взносов в фонды социального обеспечения и налогов. Распределительная форма финансирования, возможно, наиболее подходит для выплаты краткосрочных пособий, таких как пособия по медицинскому страхованию и пособия по беременности и родам. В отношении пособий по старости имеются свидетельства того, что как распределительная, так и накопительная формы финансирования весьма уязвимы в условиях демографических изменений. На местном уровне в большей степени могут использоваться средства, которыми располагают местные правительства, и, кроме того, ставка может быть сделана на потенциал трудящихся неформального сектора экономики выплачивать взносы в системы микрострахования. Финансовая устойчивость таких систем может быть укреплена посредством различных механизмов, таких как создание общих фондов, вторичное страхование и отдельные формы присоединения к обязательным системам социального страхования. На глобальном уровне могут быть изысканы новые источники финансирования некоторых форм базовой социальной защиты для всех, а также разработаны меры по преодолению последствий кризисов. Расширение социального диалога Как утверждается в Главе VI, развитию достойной социальной защиты для всех может быть придан новый импульс благодаря расширению соответствующих партнерских отношений в сфере социальной защиты и посредством стимулирования активности социальных партнеров. В Главе рассматриваются функции различных участников, обеспечивающих социальную защиту, и предлагаются пути развития партнерских отношений между ними в целях повышения эффективности социального обеспечения и распространения социальной защиты через системы обязательного социального страхования, микрострахования и социальные пособия, финансируемые за счет налогообложения. В заключительной части Главы вкратце излагаются методы, с помощью которых можно расширить социальный диалог на национальном и международном уровнях. ЦЕЛЬ ДОКЛАДА Авторы настоящего доклада ставили перед собой цель поднять ряд ключевых вопросов, касающихся будущего социального обеспечения в условиях коренных изменений, происходящих в мире. Они не ставили перед собой задачу предлагать исчерпывающие ответы, а лишь содействовать консенсусу по вопросу об оценке ситуации и о возможных путях продвижения вперед. В Главе VII приводятся некоторые ориентиры в отношении возможных дальнейших действий МОТ в области научной деятельности, нормотворчества, оказываемых услуг и проводимых пропагандистских мероприятий.

19 ГЛАВА II СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ, ЗАНЯТОСТЬ И РАЗВИТИЕ Высказывается достаточно много противоречивых мнений относительно социальных и экономических последствий социального обеспечения, причем в рамках ведущихся в настоящее время дискуссий в основном внимание уделяется предполагаемым негативным последствиям. Говорят, что социальное обеспечение не стимулирует труд людей и накопление сбережений, снижает международную конкурентоспособность и возможности для создания занятости, а также побуждает людей уходить с рынка труда раньше срока. С другой стороны, социальное обеспечение можно также рассматривать и с точки зрения весьма позитивных экономических последствий. Оно может помочь расширить возможности людей зарабатывать доходы и повысить их производственный потенциал. Оно может помочь поддержать эффективный спрос на национальном уровне; и оно может помочь создать условия для процветания рыночной экономики, в частности за счет стимулирования стремления работников к новым подходам и изменениям. Как отмечалось в Главе I, социальная защита и достойная занятость представляют собой необходимые компоненты рыночной экономики для обеспечения гарантий доходов для всех. Социальная защита должна также оказывать важное позитивное влияние на общество в целом за счет содействия социальному согласию и обеспечения общего чувства защищенности среди членов общества. В первом разделе этой Главы приводятся в этой связи различные аргументы и предпринимается попытка оценить их достоинства. Безработица представляет собой крупнейшую социальную опасность, с которой сталкиваются люди, жизнь которых зависит от продажи их способности к труду. Вместе с тем, системы выплаты пособий по безработице существуют лишь в меньшинстве стран и многие работники, и в том числе почти все самозанятые работники, не охвачены этими системами. Защита от риска безработицы обеспечивается не только за счет выплаты пособий, но и за счет мер, направленных на защиту от безработицы (например, защита от увольнений 1 ) и содействие занятости. Поэтому во втором разделе содержится краткий обзор мировой практики социальной защиты от безработицы и ее взаимодействия с политикой в области рынка труда и занятости. См. Конвенцию 1982 года о прекращении трудовых отношений (158) (краткий обзор), документ GB.279/LILS/WP/PRS/1/3 (Женева, МОТ, 2000 г.).

20 Социальное обеспечение, занятость и развитие 15 В третьем разделе суммируются основные выводы и говорится о необходимости установления более тесных связей между политикой в области развития, занятости и достойной социальной защиты. СОЦИАЛЬНОЕ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ Механизмы, с помощью которых социальная защита оказывает влияние на социально-экономическое развитие, строятся на поведении отдельных граждан, выступающих в качестве работников и лиц, ищущих работу, в качестве лиц, имеющих накопления, в качестве инвесторов, а также в качестве членов гражданского общества. Они строятся также на решениях компаний и предприятий, а также на рыночных операциях, включая определение заработной платы и цен. Что касается рынка труда, то социальная защита оказывает влияние на участие в трудовых ресурсах. Пособия могут стимулировать выход людей из состава рабочей силы, например в тех случаях, когда имеется положение о досрочном выходе на пенсию. И наоборот, социальная защита может побуждать людей принимать участие в реальном секторе экономики, рассчитывая на будущие пенсионные и иные пособия. Социальная защита может также оказывать влияние на занятость. Замедляет ли размер пособий поиск нового рабочего места в случае безработицы? Позволяет ли пособие по безработице добиваться лучшего соответствия между работником и работодателем? Кроме того, возникает вопрос относительно масштабов продуктивного трудового вклада. Снижают ли пособия по болезни количество проработанных часов за счет стимулирования отсутствия на работе, или это компенсируется тем, что они содействуют быстрому выздоровлению и препятствуют распространению инфекционных заболеваний среди рабочей силы? Входит ли социальная защита в пакет мер, которые побуждают работников добиваться более высокой производительности? Ответить на эти вопросы нелегко, поскольку другие переменные должны иметь какую-то постоянную величину, чтобы определить влияние социальной защиты. Можно добавить, что при рассмотрении влияния на производительность труда работника ни в коим случае нельзя упускать из виду тот факт, что социальная защита в первую очередь обоснована тем воздействием, которое она оказывает на благополучие работников. На рынке капиталов наличие государственных пенсионных систем рассматривается некоторыми экономистами как фактор, снижающий уровень личных накоплений. Это сложный вопрос, по которому проводимые эмпирические исследования еще не дали окончательных результатов, о чем идет речь в Главе V. Расходы на социальное обеспечение, безработица и рост Озабоченность, высказываемая в отношении экономического воздействия социальной защиты, во многом относится к влиянию на уровень безработицы и на достижение экономических целей, таких как рост производительности труда. На графике 2.1 страны представлены в соответствии с тем, какую долю от ВВП составляют расходы на социальное обеспечение. Были предприняты усилия, чтобы построить этот анализ на данных, охватывающих существенный период времени.

21 16 Социальное обеспечение Это важно, поскольку аналогичный анализ, проведенный в отношении более короткого срока, мог бы создать неправильное впечатление, особенно если бы речь шла о 1990-х годах, когда страны Европейского союза (ЕС) (с высоким уровнем расходов на социальное обеспечение) проводили ограничительную макроэкономическую политику за счет высокого уровня безработицы, чтобы добиться принятия в валютный союз. С левой стороны графика представлены страны с низким уровнем социальной защиты, включая Австралию, Японию и США. С правой стороны представлены страны с относительно высоким уровнем расходов на социальное обеспечение, такие как Бельгия и Нидерланды. Нет явной связи между расходами и соответствующими экономическими переменными показателями. Есть страны с относительно низким уровнем безработицы (см. первый блок) как с левой стороны графика, такие как Япония и США, так и с правой, такие как Австрия и Швеция, но самые высокие уровни прослеживаются в середине (Ирландия и Испания). Безработица оказывает влияние на уровень национального продукта, но необходимо также учитывать и уровень производительности труда. Еще не получила широкого распространения информация относительно различий по странам в уровнях ВВП за час работы. Расчетные данные в отношении производительности труда, представленные во втором блоке графика 2.1 показывают, что ВВП за 1 час работы в США в два раза превышает этот показатель в Португалии, но ниже чем в ряде европейских стран. Страны с самыми высокими расходами на социальное обеспечение имеют показатели производительности труда, которые, как минимум, соответствуют показателям США (эта мера производительности учитывает только трудовой фактор). Текущие уровни производительности труда отражают прошлые различия в темпах роста. Третий блок в графике 2.1 содержит данные о показателях роста различных стран за период после первого нефтяного шока. Производительность труда, измеряемая как ВВП за час работы, росла высокими темпами в Японии, но также в Ирландии, Италии и в других европейских странах. В этот период темпы роста были низкими в Швеции, 2 но в равной степени это относится и к США. Наконец, следует подчеркнуть, что рассматриваемые индексы показателей представляют собой индексы, которые обычно используются для экономического анализа, но их недостатки хорошо известны. Они отражают сбытую продукцию, но есть и другие важные аспекты деятельности (несбытая продукция, качество рабочей жизни, влияние на окружающую среду), которые вносят свой вклад в конечную цель улучшения благосостояния человека. В частности, безопасность можно рассматривать как товар, пользующийся спросом граждан, но который в различных случаях рынок не может предоставить достаточно эффективно, Низкие темпы роста производительности труда в Швеции, а также, вероятно, в некоторых других странах ОЭСР в течение этого периода объясняются не низкими темпами роста производительности в старых «базовых» отраслях, а скорее значительным расширением сферы услуг, особенно в трудоемких областях, связанных с медицинским обслуживанием и уходом.

22 Социальное обеспечение, занятость и развитие 17 График 2.1. Отдельные экономические показатели для стран ОЭСР в зависимости от процентной доли ВВП, направляемой на социальное обеспечение (самый низкий уровень слева, самый высокий - справа) Средний уровень безработицы (%) гг Л,, 1 1 Л, i 120 ВВП за час рабо ты (v 1Н дек с СИ JA=1 00) 1994 г. 100 i г i I L V" <> с YSW/SSS/SS'S/SS/ Темпы роста производительности, гг. i i 1 <vw <* * ^,, ^> / & Источник: R. Layard and S. Nickell: Labour market insitutions and economic performance. Discussion paper No. 407 (London, Centre for Economic Performance, 1998), cited in ILO: World Labour Report 2000: Income security and social protection in a changing world (Geneva, 2000), p ,

23 18 Социальное обеспечение учитывая проблемы, связанные с экономией за счет масштабов производства, с неблагоприятным отбором и с издержками по сделкам. Это помогло бы объяснить относительную стабильность систем социального обеспечения, несмотря на то, что за последние 30 лет они, якобы, переживали «кризис». Производительность и социальная стабильность Различные авторы отмечают, что социальное обеспечение вносит свой вклад в экономический рост за счет повышения производительности труда и укрепления социальной стабильности. К производительности труда имеют особое отношение различные типы социального обеспечения: Системы здравоохранения помогают сохранять хорошее здоровье работников и лечить больных. Плохое здоровье является основной причиной низкой производительности труда во многих развивающихся странах, где работники не имеют доступа к адекватной системе здравоохранения. Это не только ограничивает их способность соответствовать физическим требованиям их рабочих мест, но и ведет к отсутствию на рабочем месте в связи с болезнью, что может серьезно подорвать эффективность даже среди работников, которые сами находятся на работе. Уход за членами семьи работника способствует обеспечению хорошего здоровья будущей рабочей силы. Системы пенсионного обеспечения содействуют выходу пожилых работников из состава рабочей силы, что помогает избегать проблем, связанных с сохранением занятости работников, производительность которых уже упала до низкого уровня. Денежные пособия по болезни способствуют выздоровлению больных работников за счет устранения финансового бремени и требования продолжать трудиться даже во время болезни. Они также способствует сохранению производительности труда других работников, поскольку позволяют избежать распространения инфекции. Страхование по беременности и родам имеет особое значение для воспроизводства здоровой рабочей силы, а также для поддержания здоровья работающих матерей. Система страхования от производственного травматизма представляет собой самую старую и самую распространенную форму социального обеспечения и играет растущую роль в предупреждении несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также в реабилитации работников, пострадавших от них. Такая деятельность имеет непосредственное отношение к производительности труда, учитывая громадное количество рабочих дней, в течение которых работники отсутствуют в связи с рисками для здоровья, которых можно было бы избежать. Пособия по безработице позволяют безработным получить передышку, которая необходима им для поиска подходящей работы, чтобы в полной мере использовать свой талант и потенциал; в этом плане большое значение приобретают соответствующие службы занятости и профподготовки.

24 Социальное обеспечение, занятость и развитие 19 Детские пособия (и другие денежные пособия, выплачиваемые в случае утраты трудоспособности кормильцем) помогают обеспечить достаточный доход для семьи с детьми, чтобы предоставлять надлежащее питание и здоровые условия жизни для детей. В развивающихся странах детские пособия могут быть также мощным инструментом борьбы с детским трудом и обеспечения посещения ими школы. Это позволяет детям получать образование, а в долгосрочном плане - добиваться более высокого уровня производительности труда и доходов. Большое значение могут также иметь и другие факторы, оказывающие более косвенное влияние на производительность труда. Наличие хорошей системы страхования по безработице создает чувство уверенности среди рабочей силы, что может в значительной мере облегчить структурные изменения и внедрение технологических новшеств, которые в противном случае рассматривались бы работниками в качестве угрозы для их уровня жизни. Связь между этими вопросами была наглядно проиллюстрирована в Республике Корее на основе Трехсторонних соглашений 1998 года, в соответствии с которыми организации трудящихся согласились с требованием о повышении гибкости рынка труда, включая увольнения, в обмен на лучшую социальную защиту. Социальное обеспечение помогает создавать более позитивное отношение не только к структурным и технологическим изменениям, но и к проблемам глобализации и к их потенциальным благам с точки зрения повышения эффективности и производительности труда. Страны с относительно открытой национальной экономикой (с высокой долей торговли в рамках ВВП), которые подвержены значительным внешним рискам (связанным со значительными колебаниями относительных цен на импорт и экспорт), как правило, устанавливают социальное обеспечение на высоком уровне. Представляется, что странам, которые в большей степени подвержены внешнему воздействию и рискам, требуется более высокий уровень социальной защиты. Таким образом, процесс глобализации и социальное обеспечение, как правило, взаимно укрепляют друг друга. Социальное обеспечение может быть важным фактором в поддержании эффективного спроса и в установления климата доверия в сфере бизнеса. Это особенно заметно в связи с пособиями по безработице, которые помогают поддерживать покупательную способность работников, потерявших место работы. Однако другие пособия по социальному обеспечению также выступают в качестве экономического буфера в периоды спада или кризиса. Без них мультипликационный эффект первого круга потери рабочих мест мог бы привести ко второму и третьему кругу, в результате чего могла бы быть серьезно нарушена социальная ткань общества, а значительная часть экономики функционировала бы далеко не в полную силу. Поэтому социальное обеспечение помогает предотвратить слишком значительные потери производительности труда и поддерживать экономическую деятельность компаний, сохраняя при этом их рабочую силу и готовность к продолжению экономической деятельности в период подъема.

25 20 Социальное обеспечение Взносы работодателя и международная конкурентоспособность В деловых и политических кругах выражается глубокая озабоченность по поводу того, что высокий уровень взносов, выплачиваемых работодателями в систему социального обеспечения, снижает конкурентоспособность экономики страны, что часто повторяется в ходе дискуссий по проблемам глобализации. Однако большинство экономистов придерживаются мнения, что в долгосрочном плане за счет нормального воздействия рыночных сил эти издержки будут покрываться работниками, что будет выражаться в более низком уровне заработной платы (по сравнению с тем, что они получали бы в аналогичных экономических условиях без какого-либо налога на фонд заработной платы или выплаты взносов работодателем в систему социального обеспечения). Соответственно, в долгосрочном плане взносы работодателя, вероятно, не оказывают заметного влияния на стоимость рабочей силы. Это видно из данных ОЭСР, представленных в таблице 2.1 (в которой страны ОЭСР представлены в соответствии с их затратами на рабочую силу (определяемую как общий уровень заработной платы плюс взносы работодателя в систему социального обеспечения). В десятку стран с самым высоким уровнем затрат на рабочую силу входят лишь две страны с высоким уровнем взносов работодателей (20 процентов и выше). В следующую десятку входят пять стран с высоким уровнем взносов работодателей. Фактически самая большая доля стран, в которых работодатели выплачивают большие взносы (пять из девяти), отмечается в группе стран с самыми низкими издержками на рабочую силу. В краткосрочном плане, однако, повышение предпринимательских взносов вполне может привести к удорожанию рабочей силы. Причем этот эффект может ощущаться в течение определенного периода времени, особенно при наличии нарушений на рынках товаров и труда, если повышение осуществляется в период замедленного роста и низких темпов инфляции, когда работодатели не имеют достаточной свободы действий для переговоров по заработной плате. Это означает, что важно избегать резкого повышения взносов: экономике намного легче было бы справиться с рядом небольших повышений в течение нескольких лет, чем с единовременным крупным повышением. Эмпирические данные 3 говорят о том, что взносы в систему социального обеспечения не оказывают долгосрочного влияния на безработицу. Этим объясняется то, почему Дания, единственная страна в Европе, в которой работодатели практически не выплачивают взносов, в течение уже многих лет имеет такой же уровень безработицы, как и среднеевропейский, и не получает никаких особых преимуществ в области занятости в связи с отсутствием этих взносов. Правительства часто полагают, что снижение взносов в систему социального обеспечения приведет к снижению издержек на рабочую силу. Опыт Чили до и после 3 См. World Labour Raport 2000: op.cit., Женева, МОТ, 2000 г., стр. 68; и S.J. Nickell: «Unemployment and labor market rigidities: Europe versus North America» in Journal of Economic Perspectives (Minneapolis, Minnesota), Vol. 11, No. 3, pp

26 Социальное обеспечение, занятость и развитие 21 Таблица 2.1. Подоходный налог плюс взносы работника и работодателя в систему социального обеспечения (как процентная доля от стоимости рабочей силы), 1998 г. 1 Страна 2 Подоходный налог Взносы в систему социального обеспечения Всего 4 Стоимость рабочей силы' Работника Работодателя 3 Бельгия Германия Швейцария Италия Нидерланды Дания Канада Норвегия США Люксембург Австрия Швеция Австралия Финляндия Соединенное Королевство Франция Япония Ирландия Испания Новая Зеландия Республика Корея Исландия Греция Турция Чешская Республика Португалия Польша Венгрия Мексика ЗК По ставкам человека, не вступившего в брак и не имеющего иждивенцев, с доходом среднего работника производственной сферы. 2 Страны представлены в порядке снижения стоимости рабочей силы. 3 Взносы работодателя в систему социального обеспечения включают налоги на фонд заработной платы. 4 Из-за округлений общая сумма может отличаться на один процентный пункт от общих показателей в колонках по подоходному налогу и взносам в систему социального обеспечения. 5 В долларах по паритету покупательной способности. Стоимость рабочей силы включает валовую заработную плату плюс обязательные взносы работодателей в систему социального обеспечения. Источник: ОЭСР, Taxing wages in OECD countries 1998/1999: Taxes on wages and salaries, social security contributions for employees and their employers, child benefits edition (Paris, 2000), издание на двух языках.

27 22 Социальное обеспечение проведения реформы системы пенсионного обеспечения рассматривался с целью установления влияния резкого снижения размера взносов. За период с 1979 по 1985 годы средние ставки налогов на фонд заработной платы в ряде компаний обрабатывающей промышленности, охваченных исследованием, сократились с 30 до 5 процентов. Имеются все данные, говорящие о том, что это сокращение в полной мере компенсировалось повышением заработной платы, что не привело к снижению затрат на рабочую силу. 4 Это не следует понимать таким образом, что уровень взносов в систему социального обеспечения не должен ограничиваться. Во многих демократических странах определенный лимит устанавливается на основе политического предпочтения большинства. В некоторых странах этот уровень может быть намного ниже, чем в других, в зависимости от того, что люди считают желательным и справедливым. Кроме того, если уровень взносов поднимется очень высоко, то это в большей степени стимулирует нарушения, и при отсутствии контроля это может серьезно подорвать саму систему. Пособия по безработице, безработица и занятость Было проведено много исследований для изучения гипотезы о том, что средняя продолжительность выплаты пособий по безработице имеет положительную связь как с уровнем пособий по безработице (коэффициент замещения), так и с максимальной продолжительностью выплаты пособий. Различные исследования подтверждают наличие существенной связи, но ее влияние оказывается весьма скромным. 5 В рамках многих таких исследований без ответа остался вопрос о том, что происходит с людьми после того, как они перестают получать пособия по безработице. Нельзя просто предположить, что они найдут нормальную работу. Недавно этот вопрос рассматривался в ходе исследования. В Болгарии лица, не получающие пособия по безработице, как правило, уже не регистрируются в качестве безработных, но не в связи с получением работы, а в связи с прекращением деловой активности. В Словакии изменения, внесенные в сроки выплаты пособий, привели к тому, что люди перестали регистрироваться в качестве безработных не столько в связи с нахождением нормальной работы, сколько по «другим причинам». В Швеции лица, не получающие пособия по безработице, как правило, покидают рынок труда или находят места в активных программах рынка труда. 6 В других странах лица, переставшие получать пособия по безработице, часто начинают заниматься деятельностью в неформальном секторе или даже криминальной 4 Jonathan Gruber: The incidence of payroll taxation: Evidence from Chile, NBER Working Paper No (Cambridge, Mass., National Bureau of Economic Research, 1995). 5 CM. Anthony B. Atkinson and John Micklewright, «Unemployment compensation and labor market transitions: A critical review», in Journal of Economic Literature (Nashville, Tennessee) Vol. 29, No. 4, 1991, pp World Labour Report 2000, op.cit., p. 154.

28 Социальное обеспечение, занятость и развитие 23 деятельностью, что приводит к массовому уклонению от налогообложения и к другим издержкам для общества. В связи с тем, что отсутствие прав на пособия может просто побудить людей выйти из состава рабочей силы, намного важнее, вероятно, изучить взаимосвязь между пособиями по безработице и занятостью: в конечном итоге подлинную озабоченность вызывает тот факт, что люди могут существовать на пособия по безработице вместо того, чтобы найти работу. В соответствии с выводами проведенного недавно исследования, 7 данные, рассмотренные по ряду стран, свидетельствуют о том, что по существу нет никакой связи между пособиями по безработице и полной занятостью. В этом исследовании также делается вывод о том, что высокий уровень безработицы связан с отсутствием дополнительной активной политики в области рынка труда. Досрочный выход на пенсию В последние годы высказывается весьма глубокая озабоченность по поводу неблагоприятных последствий, которые могут оказывать положения о досрочном выходе на пенсию на уровень занятости, а также на затраты на выплаты пенсий. Это положение появилось во времена, когда отмечался высокий уровень безработицы, особенно среди пожилых работников, в надежде на создание дополнительных возможностей для занятости более молодых работников. Со снижением уровня безработицы положения о досрочном выходе на пенсию в целом ряде систем социального обеспечения стали ужесточаться или даже упраздняться. Однако каких-либо изменений в поведении в связи с выходом на пенсию практически не произошло. Этот парадокс объясняется рядом факторов: доля пожилых работников, получающих пособия по безработице, остается относительно высокой и включает многих из тех, кто намерен и собирается выйти на пенсию; работодательские системы пенсионного обеспечения часто содержат значительные стимулы для досрочного выхода на пенсию; даже работники, не получающие пособия по безработице или не имеющие прав на пенсионное обеспечение в рамках частной системы, выходят из состава рабочей силы до наступления стандартного пенсионного возраста, причем в основном к ним относятся работники физического труда, спрос на которых остается низким и которые часто имеют проблемы со здоровьем. ПОСОБИЯ ПО БЕЗРАБОТИЦЕ И СОДЕЙСТВИЕ ЗАНЯТОСТИ По имеющимся оценочным данным, в конце 1998 года около 1 миллиарда работников, то есть одна треть мировых трудовых ресурсов, оставались полностью или частично без работы. Фактическое количество безработных лиц, то есть лиц, занимающихся поиском работы или готовых к труду, но не способных найти Nickell, op.cit.

29 24 Социальное обеспечение его, составляло около 150 миллионов человек. Кроме того, от 25 до 30 процентов работников во всем мире не имели полной занятости, то есть работали значительно меньше, чем полное рабочее время, но хотели бы работать больше, либо зарабатывали меньше прожиточного минимума. Поражает не только то, сколько работников в абсолютном выражении охвачено этим явлением, но и то, как быстро может измениться ситуация. Например, за девять месяцев с ноября 1997 года по июль 1998 года в результате финансового кризиса в Азии каждый 20-й работник в Республике Корее потерял свое рабочее место, а уровень открытой безработицы подскочил с 2,3 до 8 процентов за период с конца 1997 до начала 1999 года. Системы выплаты пособий по безработице защищают работников промышленно развитых стран и в ряде развивающихся стран со средними доходами. В большинстве развивающихся стран вообще не существует никаких пособий по безработице, но некоторые из безработных могут получать определенный объем оплачиваемой работы в рамках трудоемких программ. Во всем мире на пособия по безработице имеют право не более четверти безработных. Соответствующие международные трудовые нормы Самыми последними из принятых в этой области актов являются Конвенция (168) и Рекомендация (176) 1988 года о содействии занятости и защите от безработицы. Страховые случаи, охваченные этой Конвенцией, включают «полную безработицу, определяемую как потеря заработков по причине невозможности получить подходящую работу (...) в отношении лица, способного трудиться, готового трудиться и действительно ищущего работу». Государства-члены, кроме того, стремятся распространить защиту Конвенции на два других страховых случая: потерю заработка по причине частичной безработицы (сокращения нормальной продолжительности рабочего времени); и перерыв в получении заработка или сокращение его размера по причине временного прекращения производства; а также в отношении работников, занятых на условиях неполного рабочего времени, которые фактически стремятся найти работу на условиях полного рабочего времени. Лица, на которых распространяется защита Конвенции, «включают предписанные категории работников, составляющих не менее 85 процентов всех работников». Особенностью Конвенции 168 по сравнению с предыдущими конвенциями по проблемам пособий по безработице (Конвенцией 1934 года о страховании по безработице (44) и Конвенцией 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения (102) (Раздел IV)) является то, что в соответствии с ее положениями требуется выплачивать «социальные пособия» по крайней мере трем из следующих десяти категорий новых лиц, ищущих работу: молодежь, завершившая прохождение профессиональной подготовки; молодежь, завершившая свое образование; молодежь, завершившая прохождение обязательной военной службы; лица, ищущие работу после периода, посвященного воспитанию ребенка или уходу за больным, инвалидом или престарелым; лица, чей супруг скончался, если они не имеют права на пособие в связи со смертью кормильца; разведенные или

30 Социальное обеспечение, занятость и развитие 25 живущие отдельно лица; лица, освобожденные из тюремного заключения; совершеннолетние трудящиеся, включая инвалидов, завершившие прохождение профессиональной подготовки; трудящиеся-мигранты по возвращении на родину (если только они не получили определенных прав в соответствии с законодательством страны их последней работы); лица, работавшие до этого не по найму. В соответствии с этой Конвенцией пособия выплачиваются в размере не менее 50 процентов предыдущих заработков в рамках систем, связанных с заработками, в то время как в рамках других систем они могут фиксироваться на уровне не менее 50 процентов от минимальной заработной платы или от заработной платы обычного рабочего, либо в размере, который обеспечивает минимальный прожиточный уровень, в зависимости от того, что выше. Промышленно развитые страны В промышленно развитых странах наблюдаются существенные колебания в отношении систем выплаты пособий по безработице. В одну группу входят страны, которые характеризуются высоким уровнем и большой продолжительностью выплаты пособий по безработице, обширным охватом и наличием системы дополнительных пособий по безработице для тех работников, которые исчерпали свои права на выплаты по страховке. К этим странам относятся Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Исландия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Испания, Швеция и Швейцария. Как правило, в этих странах отмечается не только высокий уровень пособий, но и высокий уровень защиты занятости. Во вторую группу входят Австралия, Канада, Япония, Новая Зеландия, Соединенное Королевство и США, где выплачивается более низкий уровень пособий. В соответствии с данными ОЭСР о защите занятости, в законодательстве этих стран содержится относительно немного мер защиты занятости. 8 В странах Центральной и Восточной Европы системы пособий по безработице появились в конце 1980-х годов и сначала были весьма щедрыми, а затем появились ограничения, особенно в отношении сроков выплаты пособий. Размер пособий аналогичен уровню в Западной Европе, но в этих странах пособия по безработице получает намного меньшая доля безработных, например в Польше пособия получает лишь одна треть от зарегистрированных безработных. Системы выплаты пособий по безработице уже не отвечают современным требованиям, поскольку сама индивидуальная структура занятости становится все более неопределенной. Поэтому эти системы должны быть достаточно гибкими, чтобы охватывать новые непредвиденные обстоятельства и изменения, с которыми сталкиваются работники, они должны быть элементом более широких стратегий в области занятости и экономического развития. Политика защиты занятости в промышленно развитых странах была направлена лишь на решение проблемы, связанной с высокими уровнями безработицы, World Labour Report 2000, op.cit., p. 149.

31 26 Социальное обеспечение которая охватывала неквалифицированных работников. Один из подходов заключался в том, чтобы обеспечить лучшее образование и профессиональную подготовку, чтобы работники получали специальность и пользовались спросом в рамках экономики с высокой заработной платой и высоким уровнем производительности труда. Другой подход заключался в использовании социальной защиты для субсидирования неквалифицированной рабочей силы как через выплату пособий, размер которых определяется доходами, трудящейся бедноте, так и через (частичное или полное) освобождение работодателей от выплаты взносов в систему социального страхования (затраты на которую несет государство). Развивающиеся страны со средним уровнем доходов Системы пособий по безработице в лучшем случае лишь начинают формироваться в развивающихся странах со средним уровнем доходов: продолжительность выплаты и размер пособий, как правило, остаются низкими, а их охват значительно более ограничен, чем в промышленно развитых странах. С другой стороны, работники реального сектора экономики охвачены различными формами законодательства, обеспечивающего защиту занятости, в ряде развивающихся стран со средним уровнем доходов, включая те из них, где отсутствуют какие бы то ни было пособия по безработице. Законодательство, как правило, включает положения о выплате выходных пособий, которые могут помочь увольняемым работникам пережить определенный период безработицы. Однако эти платежи носят единовременный характер и их размер зависит от стажа работы, а не от продолжительности периода безработицы. Выходные пособия традиционно выплачиваются работодателем. Однако в 1990-х годах в некоторых странах Латинской Америки их заменили обязательные системы накопления выходных пособий. В результате этого изменения эти средства инвестировались в рынок капиталов, а не оставались на фирме. Это привело к неопределенности в отношении размера пособия, причитающегося работникам, и гарантий выплаты выходных пособий в случае банкротства работодателя. Большинство систем выплаты пособий по безработице в развивающихся странах, так же как и в промышленно развитом мире, финансируется за счет взносов работодателей и работников, однако в некоторых странах Латинской Америки, таких как Бразилия и Чили, они финансируются из налоговых поступлений. В тех случаях, когда существуют системы выплаты пособий по безработице, доля безработных, получающих их, как правило, снижается. Уровень замещения (размер пособий как доля от предыдущей заработной платы) колеблется от 40 до 80 процентов в странах Латинской Америки и Карибского бассейна и составляет 45 процентов в странах юга Африки. Сроки выплаты пособий, как правило, бывают довольно ограниченными и часто связаны с продолжительностью периода страхования работника. В Китае пособия по безработице устанавливаются на местном уровне и в основном по низким ставкам. В Гонконге (Китай) пособия выплачиваются на основе проверки уровня доходов в рамках системы государственной помощи зарегистрированным безработным, проживающим на данной территории не менее одного года. Республика Корея расширила свою систему страхования по

32 Социальное обеспечение, занятость и развитие 27 безработице, которая охватывает около половины всех наемных работников, но лица, занятые на малых предприятиях, все еще исключены из этой системы и часто остаются наиболее уязвимыми. Недавний финансовый кризис в Азии четко продемонстрировал, что системы страхования по безработице могли бы играть существенную роль в преодолении неприемлемо больших трудностей, вызванных резким ростом безработицы. Они могли бы также помочь в ограничении падения потребительского спроса и снижения уровня доверия к бизнесу, которые еще более усугубили этот кризис. Результаты исследования МОТ с технико-экономическим обоснованием, которое проводилось для правительства Таиланда, свидетельствуют о том, что ставки взносов, необходимые для финансирования скромной системы страхования по безработице, в долгосрочном плане составили бы менее 1 процента от заработков. Страхование по безработице в условиях развивающихся стран представляет собой значительную задачу. Службы занятости, там где они существуют, как правило, действуют старыми методами и должны быть модернизированы, чтобы оказывать существенную помощь безработным в поисках работы, а также для осуществления контроля за тем, что они действительно желают и готовы работать. Вторая проблема заключается в том, что в этих странах многие наемные работники не охвачены системой социального обеспечения, либо из-за отсутствия соответствующего законодательства, которое может распространяться лишь на работников компаний, превышающих определенный размер, либо потому, что работодатели и работники не соблюдают законодательство. Большинство работников в развивающихся странах, даже в странах со средним уровнем доходов, сталкиваются с тем, что их рабочие места не охвачены системой социального обеспечения, так как они имеют самостоятельную занятость или работают по найму в неформальном секторе экономики или на малых предприятиях. Чтобы помочь защитить их в случае безработицы, нужны другие меры, например предоставление возможности получить работу на трудоемких общественных работах. Важно отметить, что когда люди теряют работу и не получают никаких пособий, то чтобы свести концы с концами они вынуждены, как правило, обращаться к деятельности в неформальном секторе и поэтому точнее их было бы называть не безработными, а лицами, не имеющими полной занятости. Другие развивающиеся страны Что касается мер, которые предпринимают другие развивающиеся страны для обеспечения определенной защиты безработных или лиц с неполной занятостью, то, как правило, они принимают форму Программ интенсивной занятости. Они осуществляются, главным образом, в «мертвый сезон», когда мелкие фермеры и безземельные работники не участвуют в сельскохозяйственной деятельности и не имеют альтернативных источников занятости. В городских условиях они могут также осуществляться в периоды спада или экономического кризиса. Эти программы могут как создавать занятость, так и снижать уровень бедности за счет использования трудоемких методов реализации программ инвестиций, а также за счет направления инвестиций во все большей степени на продуктивные и социальные нужды малоимущих категорий населения. Некоторые программы такого

33 28 Социальное обеспечение рода применяются в широких масштабах. Например, к середине 1990-х годов в Индии программой Джавахар Росгар Йожана было охвачено более одной трети отсталых районов страны и каждый из участников был обеспечен определенной работой в течение 20 дней в году. Аналогичные программы применяются и в более мелких масштабах в таких странах, как Боливия, Чили, Гондурас, Ботсвана, Кения, Объединенная Республика Танзания и (в последнее время) Южная Африка; организация АФРИКАТИП объединяет 18 агентств из франко- и португалоязычных стран Африки, которые организуют общественные работы, выполняемые мелкими подрядчиками в целях расширения занятости. Важной особенностью программ интенсивной занятости является то, что они обеспечивают «самоотбор» людей, которые участвуют в них. Поскольку в рамках программы выплачивают лишь текущий размер заработной платы, устанавливаемый в сельском хозяйстве региона (или минимальная заработная плата, если она устанавливается на реальной основе), то работа в них является привлекательной для работников с низким уровнем доходов. Это позволяет избежать громоздких и дорогостоящих административных структур, которые были бы необходимы, если бы помощь оказывалась таким людям на основе проверки их средств. Преимуществом этих программ является то, что они открыты как для наемных работников, так и для лиц, которые обычно трудятся самостоятельно (но которые в некоторых случаях испытывают не меньшую нужду). Занятость в рамках трудоемких программ может быть организована таким образом, чтобы работники могли получать гарантированную занятость на определенное количество дней в году, что соответственно обеспечивает им своего рода гарантированный доход. Гарантия является наиболее обширной тогда, когда занятость обеспечивается по запросу. ВЫВОДЫ: СВЯЗЬ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ С ПОЛИТИКОЙ В ОБЛАСТИ ЗАНЯТОСТИ И РАЗВИТИЯ В настоящей Главе показано наличие сложной взаимосвязи между социальным обеспечением, занятостью и развитием. На макроуровне, по крайней мере в промышленно развитых странах, на первый взгляд отсутствуют четкие связи между расходами на социальное обеспечение, производительностью труда и безработицей. Однако на отраслевом уровне и на уровне предприятия вполне можно полагать, что существует положительная связь между производительностью труда и социальным обеспечением. Это особенно относится к медицинскому страхованию, которое повышает производительность работников, а также к пособиям на детей, когда они связаны с посещением школы. Представленные в настоящей Главе данные, свидетельствуют также о том, что взносы работодателя, на первый взгляд, не оказывают долгосрочного влияния на трудовые издержки и международную конкурентоспособность, поскольку бремя всех взносов в систему социального обеспечения в конечном итоге несут работники, которым выплачивается более низкий уровень заработной платы. Наконец, в отношении некоторых промышленно развитых стран имеются данные о том, что уровень и сроки выплаты пособий по безработице оказывают некоторое негативное влияние на безработицу, но это влияние может быть сокращено за счет лучшей структуры пособий и оказания поддержки политике в области рынка труда.

34 Социальное обеспечение, занятость и развитие 29 Во всем мире, вероятно, не более одной четверти из 150 миллионов безработных охвачены пособиями по безработице, причем в основном они сосредоточены в промышленно развитых странах. А для тех, кто трудится в сельской местности или в городском неформальном секторе в развивающихся странах, практически не существует защиты от безработицы. В промышленно развитых странах самой важной проблемой, вероятно, является расширение индивидуального охвата системами страхования по безработице на основе координации с политикой в области рынка труда. В большинстве развивающихся стран со средним уровнем доходов страхование по безработице вполне может, при весьма скромных издержках, играть существенную роль в преодолении чрезмерных трудностей, возникающих в связи с высокими темпами роста безработицы. Однако защита от безработицы для большинства работников, не входящих в реальный сектор экономики, может быть обеспечена только за счет макроэкономических мер, таких как политика стимулирования спроса, а также за счет прямых мер содействия занятости, таких как развитие предприятий, профессиональная подготовка и программы интенсивного повышения занятости. Политика в области социального обеспечения является составной частью широкого круга социальных мер, с которыми она взаимодействует, таких как инвестирование средств в развитие базовых видов услуг, законодательная защита людей труда и обеспечение основных прав. Она также в конечном итоге связана с политикой в области занятости, так как большинство систем социального страхования финансируются из трудовых доходов и обеспечивают защиту от рисков, связанных с потенциалом в сфере занятости, таких как безработица, болезнь, инвалидность и старость. Большое влияние на достижение благоприятных результатов в области социального обеспечения и занятости оказывает уровень экономического развития, а сами эти результаты, в свою очередь, влияют на процессы социально-экономического развития. Как отмечается в Главе I, социальное обеспечение все чаще рассматривается как неотъемлемая часть процесса развития. Поэтому необходимо стремиться к достижению эффекта синергии между политикой в области социальной защиты, занятости и развития. Этот эффект синергии зафиксирован в ряде сфер социальной политики, таких как здравоохранение, образование, обеспечение жильем и социальными пособиями, а также в ряде областей экономической политики, таких как макроэкономическая и отраслевая политика (например, развитие малых предприятий). Однако самым большим синергетическим потенциалом обладает политика в области занятости и рынка труда. В настоящей Главе рассмотрены вопросы экономики и признаются вполне реальные экономические последствия, к которым может привести политика в области социального обеспечения. Но возникает еще более важный вопрос: в чем состоит цель экономической деятельности? В этой связи центральное место должны занять концепции достойного труда и развития, нацеленного на человека, которые охватывают вопросы социального обеспечения.

35 ГЛАВА III РАСШИРЕНИЕ ИНДИВИДУАЛЬНОГО ОХВАТА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ ПРАВО НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В международных актах, принятых МОТ и ООН, утверждается, что каждый человек имеет право на социальное обеспечение. В Филадельфийской декларации (1944 г.) Международная конференция труда признала необходимость «расширения системы социального обеспечения, с тем чтобы обеспечить основной доход для всех, нуждающихся в такой защите, и полное медицинское обслуживание». В Рекомендации 1944 года об обеспечении дохода (67) отмечается, что «Социальное страхование должно предоставлять защиту в случаях риска, которым они подвергаются, всем лицам, работающим по найму или на свой собственный счет, а также их иждивенцам» (пункт 17). Во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) говорится, что «Каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение (...)» (ст. 22) и уточняется, что речь идет о праве на медицинское обслуживание и на необходимые социальные услуги, на безопасность в случае болезни, беременности и родов, инвалидности, потери кормильца, по старости и безработице, а также о специальном уходе и помощи для матери и ребенка (ст. 25). В Международном пакте 1966 года об экономических, социальных и культурных правах признается «право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование» (ст. 9). Само собой разумеется, что для практической реализации этих прав требуется, чтобы государство и общество взяли на себя такое обязательство. В конвенциях МОТ по социальному обеспечению признается, что достижение идеала на практике может быть связано с трудностями. Например, в соответствии с положениями Конвенции 1953 года о минимальных нормах в области социального обеспечения (102) обеспечению пособиями по болезни и старости, например, подлежат следующие лица: либо установленные категории работающих по найму, составляющие не менее 50 процентов от общего числа работающих по найму; либо установленные категории самодеятельного населения, составляющие не менее 20 процентов от общего числа жителей; либо все жители, средства которых на время охватываемого случая не превышают устанавливаемых пределов. Эти альтернативные варианты должны были облегчить ратификацию Конвенции странами независимо от типа их системы социального обеспечения. В

36 Расширение индивидуального охвата социальной защитой 31 более поздних конвенциях, в частности в Конвенции 1967 года о пособиях в случаях инвалидности, по старости и в связи с потерей кормильца (128), содержатся более конкретные нормы, но предусматривается аналогичный выбор. Конвенция 1958 года о плантациях (ПО) распространяется на работников, нанимаемых сельскохозяйственными предприятиями в тропических или субтропических регионах мира. С точки зрения социального обеспечения ее нормы не носят столь конкретный характер, как положения Конвенции 102. В соответствии с ее положениями работники плантаций должны быть охвачены нормами о компенсационных выплатах работникам и об охране материнства, включая минимальный оплачиваемый отпуск продолжительностью в 12 недель. В Конвенции содержатся также положения о медицинском уходе. В 1990-е годы новые акты МОТ были направлены на распространение охвата систем социального обеспечения на лиц, не входящих в сферу обычной наемной занятости. Так, в Конвенции 1996 года о надомном труде (177) отмечается, что национальная политика в области надомного труда, по мере возможности, должна быть направлена на обеспечение равенства обращения между надомными работниками и другими работниками наемного труда в таких областях, которые включают законодательную защиту в области социального обеспечения и охрану материнства. В соответствующей Рекомендации (184) предлагается, чтобы социальная защита обеспечивалась за счет расширения сферы действия и адаптации существующих систем социального обеспечения и/или за счет создания специальных систем или фондов. В Рекомендации 1998 года о создании рабочих мест на малых и средних предприятиях (189) содержится положение о том, чтобы было рассмотрено трудовое и социальное законодательство для определения в частности того, распространяется ли социальная защита на работников этих предприятий, имеются ли положения, обеспечивающие соблюдение норм социального обеспечения, охватывающих стандартные страховые случаи, и не следует ли предусмотреть дополнительные социальные меры для работников этих категорий. В Конвенции 1994 года о труде на условиях неполного рабочего времени (175) отмечается, что системы социального обеспечения должны адаптироваться, чтобы работникам, занятым на условиях неполного рабочего времени, предоставлялись такие же условия труда, как и аналогичным работникам, занятым на условиях полного рабочего времени. ПРОБЛЕМА ОТСУТСТВИЯ ОХВАТА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ В большинстве регионов мира весьма значительная часть населения не имеет социальной защиты или охвачена ею лишь частично. Это относится к большинству населения развивающихся стран, но даже в некоторых самых богатых промышленно развитых странах отмечаются значительные и растущие различия в области социальной защиты. Работники, занятые в неформальном секторе экономики, не охвачены социальным обеспечением в силу целого ряда причин. Одна из них связана с большими трудностями в сборе страховых взносов как с них самих, так и с работодателей. Другая проблема заключается в том, что многие из этих работников не в

37 32 Социальное обеспечение состоянии выплачивать из своих доходов относительно высокий процент на взносы, чтобы финансировать пособия по социальному обеспечению и не желают делать этого, так как эти пособия не отвечают их приоритетным потребностям. К самым насущным их приоритетным потребностям, как правило, относится медицинское обслуживание, в связи с тем, что политика структурной перестройки привела к сокращению бесплатных услуг в этой области. В меньшей степени они нуждаются в пенсионном обеспечении, например, поскольку для многих из них старость представляется в отдаленном будущем, а идея о пенсионном обеспечении - нереальной. Отсутствие информации о системах социального обеспечения и недоверие к методам управления ими еще более усиливают их нежелание выплачивать взносы. Проблема низкого уровня охвата, конечно, не нова, особенно в странах, значительная доля населения которых занята натуральным сельским хозяйством. Однако в последние годы резко ухудшились перспективы ее разрешения или, по крайней мере, смягчения в связи с ростом доли городской рабочей силы, занятой в неформальном секторе экономики, в частности в результате политики структурной перестройки. В последние годы в Латинской Америке и во многих других регионах развивающегося мира повышение уровня городской рабочей силы обеспечивалось за счет неформального сектора экономики. В большинстве стран Африки растущая доля городской рабочей силы занята в неформальном секторе экономики, что отражает (в лучшем случае) слишком медленный рост наемной занятости, массовую миграцию в крупные города, а также то, что работникам приходится дополнять свою снижающуюся заработную плату заработками в неформальном секторе экономики. В Кении, например, занятость в неформальном секторе экономики составляла в 1996 году почти две трети общей городской занятости против 10 процентов в 1972 году. 1 Некоторые развивающиеся страны Азии существенно расширили наемную занятость, но неформальный сектор остается весьма значительным почти повсюду. Например, в Индии более 90 процентов работников заняты в неформальном секторе экономики, если включить сюда и сельское хозяйство. Следует отметить, что неформальный сектор экономики не является «сектором», как таковым. По существу с этим явлением можно столкнуться практически в каждом секторе. Он охватывает работников самых различных категорий: наемных работников, самозанятых работников, надомных работников, неоплачиваемых работников, занятых в семье и т.п. Процесс распространения неформального сектора не ограничивается только малыми предприятиями: во многих странах это явление охватывает нерегулируемый наемный труд в рамках всей экономики, например в Аргентине и Бразилии около 40 процентов городской рабочей силы заняты в неформальном секторе. Во многих странах доля женщин, занятых в неформальном секторе экономики, выше, причем в определенной мере это объясняется тем, что они могут МОТ: Кения: Совещание о проблемах занятости в XXl-м веке (Аддис-Абеба, Многодисциплинарная консультативная группа для Восточной Африки, 1999 г.).

38 Расширение индивидуального охвата социапьной защитой 33 лучше сочетать работу со своим более тяжелым бременем семейных обязанностей, а также некоторыми другими причинами, связанными, например, с дискриминацией, с которой они сталкиваются в реальном секторе экономики. В соответствии со статистическими данными МОТ, в двух третях стран, по которым имеются отдельные цифры, доля женщин, работающих в городском неформальном секторе экономики, выше, чем доля мужчин. 2 Широкое распространение получила тенденция, в соответствии с которой женщины продолжают работать в неформальном секторе экономики значительную часть своей трудовой жизни, в то время как мужчины, по крайней мере, в промышленно развитых странах, в меньшей степени склонны оставаться в этом секторе постоянно. С точки зрения долгосрочной перспективы обеспечения доходов (например, по старости) эта разница имеет существенные последствия, поскольку женщины, как правило, живут дольше мужчин. Работники неформального сектора экономики практически не имеют никакой гарантии занятости или доходов. Уровень их заработков, как правило, остается весьма низким и в большей степени подвержен колебаниям, чем заработки других работников. Краткий период утраты трудоспособности может оставить работника и членов его или ее семьи без средств к существованию. Болезнь члена семьи может привести к таким затратам, которые разрушат хрупкий баланс в семейном бюджете. Работа в неформальном секторе экономики часто связана с присущими этому сектору рисками, которые усугубляются в связи с тем, что она выполняется в условиях, не соответствующих нормам. Женщины сталкиваются с дополнительными трудностями, связанными с дискриминацией, относящейся к их репродуктивной функции (например, их могут уволить в связи с беременностью или замужеством). В неформальном секторе экономики женщины не пользуются гарантиями и пособиями, связанными с воспитанием ребенка, которые, в принципе, распространяются на женщин, работающих по найму в реальном секторе экономики (например, семейные пособия, оплачиваемый отпуск по беременности и родам, перерывы для кормления ребенка, помощь для покрытия расходов по уходу за ребенком). В настоящее время широко признается тот факт, что настоятельно необходимо искать эффективные пути расширения сферы охвата социальной защиты. В недавнем прошлом отмечалась стагнация доли рабочей силы, охваченной социальным обеспечением. Если и далее не принимать никаких мер, то учитывая текущие экономические тенденции, это скорее всего приведет к снижению уровня охвата или даже к абсолютному падению количества защищенных работников, что и отмечается в последнее время в странах Африки, прилегающих к Сахаре. ПОЛИТИКА, НАПРАВЛЕННАЯ НА РАСШИРЕНИЕ ОХВАТА Вне рамок промышленно развитого мира политики еще не определили меры для решения проблемы отсутствия социальной защиты. Это может быть связано с World Labour Report 2000, op.cit., statistical annex, table 7.

39 34 Социальное обеспечение тем, что существующие меры социальной защиты не являются адекватными. Это можно объяснять также недостаточным уровнем усилий, направленных на реализацию этих мер. Либо такое отсутствие социальной защиты можно объяснить взаимосвязью с более широкими экономическими, социальными и политическими проблемами. Если политики определяют эту проблему слишком узко, то их шансы найти практические решения могут быть значительно сокращены. Поэтому необходимо должным образом учитывать более широкий круг проблем и условий, в которых должны функционировать системы социального обеспечения. Экономические, социальные и политические условия В первую очередь необходимо изучить характер управления страной. Опыт показывает, что в рамках рыночной экономики, как правило, существует взаимосвязь между уровнем демократии и адекватностью социальной защиты, хотя могут быть и некоторые исключения. Для того чтобы удовлетворить потребности наиболее уязвимых категорий населения в медицинском обслуживании и обеспечении базового дохода, настоятельно необходимо, чтобы их голос хотя бы был услышан. В долгосрочной перспективе вряд ли может существовать долгое время демократия, которая не обеспечивает адекватную социальную защиту. Второй вопрос, требующий рассмотрения, касается макроэкономической ситуации и состояния рынка труда. Масштабы социальной защиты, как правило, расширяются естественным образом (средства, с помощью которых это может осуществляться, рассматриваются ниже), но только при наличии сильного рынка труда. До тех пор, пока спрос на рабочую силу остается низким, лишь немногие работники смогут получить достойные рабочие места, а большинство будет зависеть от плохо оплачиваемой и незащищенной работы в неформальном секторе экономики. И наоборот, если спрос на рабочую силу повышается, то все больше работников смогут искать лучше оплачиваемую и в целом лучше защищенную занятость в реальном секторе экономики. Однако неформальный сектор экономики во всех его многочисленных проявлениях вряд ли исчезнет естественным или быстрым образом, поэтому очень важно, чтобы правительства разрабатывали политику социальной защиты, которая обязательно включала бы новаторские и творческие подходы и содействовала улучшению условий труда для таких работников. Третий момент связан с тем, что системы социального обеспечения не должны сталкиваться с чрезмерным спросом. Ничто не может заменить адекватную политику в области макроэкономики, развития регионов, образования и жилищного строительства, а сами они не могут обеспечить справедливое распределение доходов. Многие системы социального обеспечения перераспределяют средства между богатыми и бедными, но их основная задача заключается не в этом. Главная цель состоит в том, чтобы обеспечить гарантии людям, когда они болеют, теряют трудоспособность, занятость, выходят на пенсию и т.д. Системы, обеспечивающие разумную отдачу за выплаченные деньги для всех застрахованных лиц, в наилучшей степени способны на практике добиваться высокого уровня соблюдения законодательства, то есть фактической реализации законов, обеспечивающих широкий охват. Социальное обеспечение составляет лишь часть, хотя и важную

40 Расширение индивидуального охвата социапъной защитой 35 часть более широкого поиска мер, необходимых для снижения бедности и улучшения распределения доходов. Наконец, большое значение для достижения и сохранения широкого охвата имеет доверие общественности к системам социального обеспечения. Для этого необходима не только эффективная администрация и высокие стандарты финансовой надежности, но и сильная приверженность самого правительства обеспечению долгосрочного устойчивого характера этой системы. При отсутствии доверия люди всегда найдут пути, чтобы не платить взносы, даже несмотря на их весьма высокую потребность в социальной защите. Стратегии распространения социальной защиты Существуют четыре способа распространения социальной защиты: расширение систем социального страхования; поощрение микрострахования; введение универсальных пособий или услуг, финансируемых из общих государственных доходов; установление или распространение пособий или услуг (социальной помощи), предоставляемых на основе проверки материального положения, также финансируемых за счет общих государственных доходов. Ни один из этих подходов нельзя исключать заранее. Соответствующие сочетания различных механизмов зависят от национальных условий и принимаемой национальной стратегии. Необходимо тщательно проанализировать их соответствующие функции и взаимосвязи. Лучшее понимание этих механизмов служит основополагающим фактором для достижения прогресса. Необходимо проводить исследования, эксперименты и использовать новаторские подходы. Несомненно, в этом процессе следует проводить различия между группами стран в зависимости от уровня их экономического и социального развития. Некоторые развивающиеся страны входят в категорию стран со средним уровнем доходов, которые уже имеют хорошо развитые институты социального обеспечения. Эти страны, а также промышленно развитые страны с неполным охватом могут стремиться к расширению обязательного охвата на всю или большую часть населения за счет использования существующих систем социального страхования или их модификации в соответствии с потребностями новых категорий населения, подлежащих охвату. Во-вторых, существует большая группа стран с низким уровнем доходов, в которых какое-либо реальное увеличение охвата может быть достигнуто только за счет других средств, упомянутых выше. Расширение систем социального страхования Каждый раз, когда системы социального страхования становились обязательными для ограниченной категории рабочей силы в реальном секторе экономики, законодатель обычно предусматривал их расширение на более позднем этапе. Первоначальное ограничение охвата почти неизменно обосновывалось практическими трудностями, например отсутствием

41 36 Социальное обеспечение административной инфраструктуры, которая позволяла бы осуществлять сбор взносов у работников на малых предприятиях или у самостоятельно занятых лиц, либо отсутствием медицинских учреждений в сельской местности, в связи с чем нельзя было требо-вать от работников выплаты страховых взносов. Эти причины были и во многих случаях по-прежнему остаются вполне обоснованными. Вместе с тем, следует всегда ставить вопрос относительно того, что делается для устранения этих труд-ностей. К сожалению, во многих случаях в ответ можно сказать, что мало что делалось или делается по целому ряду причин: из-за отсутствия эффективного политического давления со стороны тех, кто не имеет защиты и не знает о пособиях, предоставляемых в области социальной защиты; из-за отсутствия эффективного социального партнерства в некоторых странах и на международном уровне; из-за нежелания или неспособности правительств брать на себя новые и потенциально дорогостоящие обязательства; и из-за институциональной инертности. Первая и в определенной степени вторая причины отражают относительно низкий уровень организации людей, которые не имеют защиты. Третья причина отражает тот факт, что субсидии, которые правительства иногда предоставляют меньшинству населения, охваченному существующей системой, были бы связаны с намного более значительными расходами, если бы защита была существенно расширена. Что касается четвертой причины, то институты, готовящие предложения о расширении охвата, часто несут ответственность за административное управление существующими системами и часто действуют в трудных условиях: у них может и не быть стимула предлагать расширение охвата, поскольку это создало бы для них более серьезные трудности в исполнении ими своих нынешних обязанностей. Устранение ограничений на свободу объединения и укрепление демократических институтов помогло бы решить первую проблему, а меры, направленные на укрепление коллективных переговоров и усиление трехсторонних институтов, способствовали бы устранению второй причины. Неблагоприятные последствия для государственного бюджета, вызванные расширением охвата систем социального страхования, можно было бы смягчить за счет сокращения, переориентации, либо, в случае необходимости, упразднения государственных субсидий, особенно если от них выигрывает лишь меньшинство и их невозможно распространить на большинство рабочей силы. Что касается институциональной инертности, то это, по крайне мере частично, можно было бы преодолеть за счет проведения правительственных действий, например освобождения институтов социального обеспечения от правил гражданской службы, если они устанавливают нереальные лимиты на персонал и заработную плату, а также за счет четких предписаний, направленных на разработку в установленные сроки законодательных предложений о расширении охвата.

42 Расширение индивидуального охвата социальной защитой 3 7 Как правило, расширение обязательного охвата осуществляется поэтапно за счет постепенного привлечения в систему социального обеспечения более мелких предприятий. С каждым таким расширением естественным образом увеличивается количество застрахованных работников, но непропорционально увеличивается и количество предприятий, с которыми должна взаимодействовать система социального обеспечения. Более мелкие предприятия могут создавать дополнительные проблемы, учитывая их неразвитые системы бухгалтерского учета и оплаты труда работников, а также их повышенную склонность к несоблюдению законодательства. Многие менее развитые системы социального обеспечения по вполне понятным причинам испытывают колебания при попытке охватить всех наемных работников, включая работников самых мелких предприятий. Однако опыт ряда стран свидетельствует о том, что это целесообразно. Действительно, иногда есть смысл отказаться от какого-либо порогового уровня и тем самым устранить стимул, побуждающий работодателей искусственно занижать в своих отчетах количество работников. Многие предприятия обычно заявляют о том, что количество их работников чуть ниже порогового уровня и на практике трудно доказать обратное. Кроме того, правила, поощряющие предприятия не расширять свои масштабы, могут серьезно мешать их развитию и сдерживать рост производительности. Наиболее веская причина для охвата даже самых малых предприятий заключается в том, что именно их работники, как правило, получают самую низкую заработную плату и в наименьшей степени имеют гарантии занятости, и именно поэтому они в большей степени, чем другие наемные работники, нуждаются в социальном обеспечении. Попытки расширить существующие системы социального страхования, чтобы охватить самостоятельно занятых лиц, имели различную степень успеха. Мало кто из самостоятельно занятых лиц вступает в эти системы на добровольной основе, поскольку они не желают, а зачастую и не в состоянии платить за себя взносы как за работника и как за работодателя одновременно. Лишь в некоторых случаях люди, действительно не охваченные в обязательном порядке, имеют серьезные стимулы для добровольной выплаты взносов, например в целях сохранения своих пенсионных прав или приобретения минимального стажа для получения права на социальное обеспечение. Что касается обязательного охвата самозанятых лиц, то этого трудно добиться, учитывая проблемы, связанные с определением самостоятельно занятых лиц и размера их заработка. Большего успеха, как правило, добиваются некоторые специальные системы, предназначенные для самозанятых работников, особенно если правительство склонно субсидировать их. В рамках специально адаптированных систем социального страхования может быть учтен пониженный потенциал для выплаты взносов у большинства самозанятых работников за счет предоставления более ограниченного пакета пособий по сравнению с системами, предназначенными для наемных работников. Соблюдению законодательства может способствовать снижение ставок взносов и предоставление пособий, которые представляют наибольший интерес для самозанятых лиц (результаты недавно проведенного исследования МОТ в ряде развивающихся стран свидетельствуют о том, что к ним относится не только медицинское обслуживание, но и страхование на случай потери кормильца и инвалидности).

43 38 Социальное обеспечение Основная часть финансовой поддержки, которая оказывается в настоящее время (через налоговые льготы) в области добровольного охвата, как правило, направляется на финансирование дополнительных систем пенсионного обеспечения и медицинского страхования и тем самым ставит в более выгодное положение категории населения с более высокими доходами. Важно знать количественные показатели той поддержки, которую государство оказывает таким системам. Эти данные будут информировать общественность о социальной защите и будут помогать определять приоритеты в использовании государственных средств, чтобы будущая поддержка государства в области добровольного охвата могла осуществляться более целенаправленно, чем это делается сейчас. Последние примеры успешного расширения обязательного охвата В 1995 году в Намибии была учреждена новая система, охватывающая пособия по беременности и родам, в связи с болезнью и смертью (и на покрытие расходов, связанных с погребением). По имеющимся данным, к 1999 году 80 процентов работников реального сектора экономики были охвачены этой системой, которая пользуется большой популярностью. Системой предусматривается выплата в течение трех месяцев пособий по беременности и родам на уровне 80 процентов охваченной заработной платы, а также выплата пособий по болезни сроком до двух лет на уровне 60 процентов заработной платы в течение первых шести месяцев, а затем - на уровне 50 процентов. 3 Успех этой системы объясняется ее эффективным управлением, низкими ставками взносов и отсутствием организованных финансовых интересов, которые выступали бы против нее. После того как Билл Клинтон был впервые избран на пост президента США, одного из его кандидатов на руководящий административный пост спросили во время слушаний, оплачивает ли она взносы в систему социального обеспечения за работника, нанятого ею для присмотра за ее маленьким ребенком. Оказалось, что она этого не делала, как и многие другие кандидаты. Вслед за этим Конгресс внес соответствующие поправки в закон, чтобы улучшить его применение. Эти поправки позволяют облегчить процедуру выплаты взносов и предусматривают более жесткие санкции за нарушения. После этого очень многие работники, занятые в качестве домашней прислуги, были охвачены системой социального обеспечения. Национальная пенсионная система Республики Кореи, которая ранее охватывала 7,8 миллиона работников, в 1999 году была расширена и стала охватывать дополнительно 8,9 миллиона человек, в том числе городских самозанятых лиц и наемных работников компаний, на которых было занято менее пяти работников. В предыдущие годы система страхования по безработице, которая с 1995 года применялась лишь к работникам компаний, на которых занято не менее 30 работников, в соответствии с планами стала распространяться и на компании, на которых занято не менее десяти работников; однако в конце того же года в результате 3 Elaine Fultz and Bodhi Pieris: Social security schemes in southern Africa: An overview and proposals for future development, ILO SAMAT Discussion Paper No.l 1, Dec. 1999, p. 28.

44 Расширение индивидуального охвата социальной защитой 39 соглашения, достигнутого в рамках Трехсторонней комиссии, эта система стала распространяться и на предприятия, на которых занято не менее пяти работников, а с 1999 года и на лиц, занятых на условиях неполного рабочего времени. В соответствии с законом 1986 года в Испании была учреждена национальная служба здравоохранения, которая к началу 1990-х годов обеспечивала медицинским обслуживанием 99,8 процента населения, включая всех иждивенцев застрахованных лиц (независимо от возраста), всех лиц, получающих социальные пенсии, а также лиц, медицинское обслуживание которых до этого финансировалось за счет фонда оказания помощи бедным. Поощрение микрострахования и специальных систем для работников неформального сектора экономики В последние годы различные группы работников, занятых в неформальном секторе экономики, учреждают свои собственные системы микрострахования. В рамках этих систем обеспечивается независимое управление страхованием на местном уровне и иногда местные подразделения устанавливают связи с более крупными структурами, которые могут расширить функции страхования и оказать им поддержку в целях совершенствования методов управления. Преимуществами таких систем является их единство и прямое участие, хотя это не относится к системам, основанным на принципах обеспечения кормильцев. Административные затраты, связанные с этими системами, также могут быть низкими, однако существуют различные мнения относительно их рентабельности. Они могут действовать в рамках кредитной системы, такой как Банк Грамин, который уже обладает опытом сбора взносов и осуществления выплат. С другой стороны, организации взаимопомощи в Аргентине могут создавать кредитные системы для субсидирования своей деятельности в области медицинского обслуживания. В некоторых случаях они развиваются одновременно с такими организациями, как Ассоциация самозанятых женщин Индии (АСЖИ), которые хорошо понимают потребности своих членов. Термин «микрофинансирование» подразумевает способность регулировать денежные потоки в мелких масштабах (в виде доходов и расходов), но речь не идет о масштабах самих систем, хотя часто такие системы действительно имеют местный характер и насчитывают очень немного членов. Главная цель многих таких систем заключается в оказании помощи своим членам в покрытии непредвиденных затрат на медицинское обслуживание. Они обычно не стремятся обеспечить всеобъемлющее медицинское страхование, не говоря уже о выплате пособий, замещающих доходы. По имеющимся оценочным данным, в тех местах, где существуют такие системы, они обычно привлекают около 25 процентов целевого населения, а то и меньше. Наиболее высокого уровня охвата (от 50 до 100 процентов) добиваются лишь те системы, которые особенно близки к делам общины, либо системы, в которые должны вступать все члены целевой группы (например, профсоюзы или профессиональные ассоциации). Эта доля, хотя и далека от удовлетворительной, намного выше, чем в системах социального страхования, открытых на добровольной основе для всех самостоятельно занятых лиц, причем это, несомненно,

45 40 Социальное обеспечение объясняется тем, что взносы в системах микрострахования намного ниже, а системы предоставляют лишь те пособия, которые представляются самыми насущными для людей. Эти системы могут обладать потенциалом существенного повышения охвата социальной защитой за счет сотрудничества между собой, а также с обязательными системами социального страхования, местными и национальными органами управления и другими крупномасштабными организациями. Государство может содействовать системам микрострахования различными путями: за счет оказания финансовой поддержки, например путем оказания помощи в покрытии затрат, связанных с созданием системы, оказания содействия в перестраховании, путем выплаты субсидий в виде сопоставимых взносов и т.п.; за счет создания правовых и регулирующих рамок, в которых могут действовать такие системы, например демократических и экономически обоснованных методов управления. Остается лишь на практике использовать потенциал систем микрофинансирования. Можно утверждать, что есть все основания для того, чтобы таким системам была оказана более значительная поддержка и, конечно, они должны стать предметом дальнейших исследований. Примерами конкретных систем, пользующихся поддержкой правительства и предназначенных для работников неформального сектора экономики, служат системы социального обеспечения работников в Индии, финансируемые за счет средств, получаемых от налогообложения продукции примерно 5 миллионов работников табачной промышленности и киноиндустрии, а также на некоторых шахтах. Аналогичная система действует и на Филиппинах для работников сахарной промышленности. Однако в целом уровень получаемых средств остается низким и может быть обеспечена лишь ограниченная социальная защита. Введение универсальных пособий и услуг, финансируемых из общегосударственных доходов Универсальные денежные пособия выплачиваются в ряде промышленно развитых стран, но лишь редко встречаются в развивающихся странах, причем одним из примеров служит Маврикий. Универсальные услуги имеют более широкое распространение, в частности государственные службы здравоохранения. Однако в последние годы универсальный характер этих служб здравоохранения был серьезно подорван за счет введения платы с потребителей, от которой, как правило, освобождаются лишь бедняки. По определению, универсальные системы охватывают 100 процентов целевой категории населения, например лиц определенного возраста, которые не выплачивают никаких взносов и не подвергаются проверке на уровень доходов. Они избегают многих проблем, связанных с системами, строящимися на взносах. Естественно, затраты на них, как правило, выше, поскольку они предоставляют пособия большему количеству людей. Однако следует помнить, что право на получение таких пособий увязывается с определенными условиями, такими как

46 Расширение индивидуального охвата социальной защитой 41 пенсионный возраст, которые могут устанавливать серьезные ограничения, а уровень этих пособий бывает очень низким. Универсальные системы здравоохранения могут добиваться более эффективного контроля за издержками, чем другие виды систем медицинского обслуживания и не требуют средств на управление системами страхования и на выписку счетов пациентам. Еще одна разница между системами, основанными на взносах, и универсальными системами, заключается в том, что последняя не позволяет получать более высокий уровень денежных пособий тем, кто зарабатывает больше, а выплачивается единообразная сумма всем лицам, имеющим на нее право. Это также позволяет снижать издержки на универсальные системы. Универсальные системы могут в значительной мере содействовать обеспечению тендерного равенства. Они охватывают людей независимо от их статуса в сфере занятости и стажа работы, а женщины получают такой же размер пособий, как и мужчины. Пособия, предоставляемые в рамках универсальных систем, имеют особое значение для женщин. К ним относятся пенсии по старости (поскольку средняя ожидаемая продолжительность жизни женщин выше); детские пособия (поскольку женщины, как правило, в большей степени занимаются уходом за детьми); а также медицинское обслуживание (поскольку здоровье ребенка и проблемы репродуктивного здоровья представляют особый интерес для женщин). Реальная проблема, связанная с существующими универсальными системами, с которыми в основном сталкиваются в промышленно развитых странах, заключается не столько в их общих затратах (которые обычно ниже, чем в системах, основанных на взносах), а в том, что в отличие от систем, основанных на взносах, они должны финансироваться из общих государственных доходов и поэтому должны каждый год конкурировать со всеми остальными приоритетными расходами правительства. То, что считается доступным в течение одного года, может оказаться роскошью в следующем году, если меняется политика или экономические условия. Самую распространенную форму универсальных денежных пособий составляют доходы граждан, которые предоставлялись бы не только таким категориям населения, как дети и старики, которые не в состоянии заработать себе на жизнь, но и физически здоровым гражданам трудоспособного возраста. Такого рода предложения вызывают значительный интерес в последние годы. По мнению некоторых из сторонников такого подхода, это означало бы замену пособий, предоставляемых на основе проверки доходов, таких как социальная помощь; для других же это означало бы замену всех существующих систем социального обеспечения, включая социальное страхование. Установление пособий или услуг (социальной помощи), предоставляемых на основе проверки доходов, или их расширение Социальная помощь предоставляется практически во всех промышленно развитых странах, где она должна восполнить пробелы (по крайней мере некоторые из них), которые возникают в других системах социальной защиты, и тем самым содействовать борьбе с нищетой. В развивающихся странах социальная

47 42 Социальное обеспечение помощь получила намного меньшее распространение. Если же она существует, то она обычно ограничивается лишь одной или двумя категориями населения, например пожилыми людьми. Относительно низкий уровень распространения социальной помощи в развивающихся странах свидетельствует о тех проблемах, с которыми сталкиваются правительства многих стран в связи с выделением адекватных средств на эти цели. Это не следует рассматривать лишь как отражение низкого абсолютного уровня национального дохода или правительственных поступлений. Вопрос можно поставить и о том, всегда ли правительства уделяют достаточно внимания в шкале своих приоритетов своим системам социальной помощи, получатели которой редко занимают сильную политическую позицию. Социальная помощь нацелена лишь на тех, кто нуждается, и теоретически могут быть осуществлены достаточно жесткие проверки средств к существованию, чтобы исключить всех лиц, которые не входят в категорию наиболее нуждающихся. На практике ситуация складывается, как правило, по-иному даже в рамках наиболее сложных систем социальной помощи. С другой стороны, ни одна из проверок доходов не может быть абсолютно надежной, поэтому некоторым людям, не имеющим права на пособия, удается, тем не менее, получать их, особенно в странах с обширным сектором неформальной экономики. Такие ошибки имеют серьезный характер не потому, что за них приходится расплачиваться деньгами, но прежде всего потому, что они подрывают доверие общественности к системе. Кроме того, пособия по социальной помощи не доходят часто до тех, кто больше всего нуждается в них, по одной или нескольким из следующих причин: они не желают обращаться за этими пособиями, опасаясь социального клейма; они могут не знать о своих правах в соответствии с законодательством; им трудно подать заявление на получение пособий из-за сложного характера процедур, которые отнимают много времени; социальная помощь часто предоставляется по усмотрению администрации, что открывает возможности для появления фаворитов, постоянных клиентов и дискриминации. Чем жестче проверка средств к существованию, тем выше вероятность того, что люди не будут обращаться за пособиями и их не получат те, кто действительно в них нуждается. Более уместными представляются механизмы самоотбора, чем средства проверки уровня доходов, особенно в развивающихся странах. Они применяются, например, в виде предоставления оплачиваемой работы в рамках трудоемких проектов, либо в виде элементарной продовольственной помощи. Социальная помощь, основанная на проверке средств к существованию, имеет и другой крупный недостаток, поскольку она не стимулирует процесс накоплений (или поощряет расходование сбережений), если люди считают, что имеющиеся у них сбережения будут просто вычтены из размера пособий, которые им причитались бы в противном случае. Точно так же это может воспрепятствовать им выплачивать взносы в другие формы социальной защиты. Таким образом, это

48 Расширение индивидуального охвата социальной защитой 43 может привести к созданию ситуации нужды из-за извращенных стимулов, присущих проверке средств к существованию. С другой стороны, социальная помощь может представлять пользу для конкретных уязвимых категорий населения, таких как пожилые люди и дети. Она может быть единственным решением для вдов, которые сами не могли выплачивать взносы в системы пенсионного обеспечения, или мужья которых не были застрахованы на случай потери кормильца. Это также часто может являться одним из способов оказания помощи бедным домашним хозяйствам с детьми; в последнее время в различных странах предоставление таких пособий увязывается с посещением школы. Связь между различными компонентами защиты социальной Значительная часть систем социальной защиты имеет смешанный характер, предусматривающий связь между их различными компонентами. Одна очевидная связь заключается в том, что некоторые пособия должны дополнять другие. Пособия, основанные на обязательной выплате взносов, могут дополнять универсальные пособия. Пособия, строящиеся на добровольной выплате взносов, могут дополнять один или оба эти пособия. Связь между социальной помощью и другими компонентами социальной защиты имеет, разумеется, совершенно иной характер. Если получатель социальной помощи имеет право на другие социальные пособия, то последние будут вычитаться из того, что выплачивалось бы за счет социальной помощи. Если эти другие пособия строятся на основе выплаты взносов, то в результате этот человек платит взносы ни за что. Это означает, что взаимосвязь между системами, основанными на проверке доходов, и системами, строящимися на взносах, должна быть очень тщательно продумана. Заслуживают внимания следующие вопросы: последовательность, в которой должны создаваться системы социальной помощи и системы, основанные на взносах; относительные уровни пособий, предоставляемые каждой из систем; и должны ли отличаться условия, дающие право на получение пособий (например, возраст выхода на пенсию). Эти вопросы создают реальные дилеммы. По мере того, как политики знакомятся с ними, они, вероятно, будут в большей степени готовы задуматься над вопросом о создании универсальных систем, чтобы свести к минимуму обратные стимулы. Социальная защита постоянно изменяется и направления ее изменений во многом зависят от того, что делалось раньше. Политики должны понимать эти динамические связи, поскольку в противном случае конечный результат их решений может существенно отличаться от их намерений. Например, они могут быть весьма заинтересованы в поощрении создания систем, основанных на взносах, учитывая многие очевидные преимущества таких систем. Однако если эти системы обанкротятся, что вполне может случиться с системами, которые не основаны на законодательной базе и действуют в условиях отсутствия регулирования, то доверие людей к таким предприятиям может быть подорвано на многие годы. Другим примером может служить налоговая политика, допускающая создание систем, основанных на взносах, для некоторых категорий работников, которые могут представлять определенный интерес (в частности, для финансовых

49 44 Социальное обеспечение институтов, занимающихся вопросами их управления), что может помешать созданию национальной системы социального обеспечения, охватывающей всех работников. Наличие всех этих различных связей подчеркивает необходимость разработки общегосударственной политики в области социальной защиты, определения приоритетов и уровня финансового участия государства. Ключевые вопросы заключаются в том, чтобы определить институты, через которые государство будет направлять субсидии, а также категории населения, для которых они должны быть предназначены. Важно также определить возможные дополнительные меры, связанные, например, с оказанием поддержки созданию центров медицинского обслуживания и помощи механизмам развития страхования. ВЫВОДЫ Лица, не имеющие социальной защиты, как правило, принадлежат к экономически слабым слоям общества. В долгосрочном плане цель должна состоять в том, чтобы вовлечь их в национальную систему, охватывающую все население (и всю рабочую силу, в зависимости от обстоятельств), в рамках которой они могли бы воспользоваться преимуществами объединения рисков и солидарности. В среднесрочном плане это представляется возможным для развивающихся стран со средним уровнем доходов, но не для стран с низким уровнем доходов. Такие системы трудно реализовать на практике, особенно в отношении некоторых категорий самостоятельно занятых лиц, но необходимо составлять планы (и включать их в законодательство) для распространения обязательного охвата на поэтапной основе, по крайней мере в отношении всех наемных работников. Государство может содействовать системам микрострахования и поддерживать их, в частности системам, предназначенным для тех категорий населения, на которые пока не могут распространяться обязательные системы, хотя совершенно очевидно, что многие из особенно нуждающихся людей никогда не смогут участвовать в таких системах и выплачивать страховые взносы и поэтому никогда не смогут получать пособия или какую-либо поддержку со стороны государства. Следует поощрять развитие систем микрострахования, чтобы содействовать, тем самым, возможной их интеграции в национальную систему с конечной целью общего расширения обязательного охвата. Помимо систем, основанных на взносах, имеются и другие формы социальной защиты, которые финансируются из общегосударственных доходов и могут иметь форму пособий, предоставляемых на основе проверки доходов, и универсальных пособий. Правительства развивающихся стран разрабатывают подобные системы медленными темпами, особенно в связи с многочисленными требованиями о сокращении государственных расходов, учитывая программы, проводимые в рамках структурной перестройки. Однако такие пособия не всегда обязательно связаны со значительными затратами: можно весьма четко определить категории лиц, имеющих право на такие пособия, особенно на начальном этапе, чтобы ограничить влияние таких пособий на государственный бюджет. Со временем, после того как эти пособия докажут свою ценность и получат политическую поддержку,

50 Расширение индивидуального охвата социальной защитой 45 можно выделить на них более значительные средства и предоставлять их на менее ограниченной основе. Оба типа пособий, предоставляемых государством, могут оказать помощь тем, кто больше всего в ней нуждается. Универсальные пособия, как правило, требуют более высоких затрат, но не связаны со сложными административными процедурами и служат фундаментом, на котором отдельные граждане могут строить лучшие гарантии доходов для себя и своих семей. Они могут быть также мощным инструментом содействия тендерному равенству и в более общем плане обеспечению индивидуальной самостоятельности, поскольку они могут освободить людей от нужды, не подвергая их контролю и условиям, которые обычно связаны с оказанием помощи бедным. Цель социальной защиты заключается не просто в обеспечении выживания, но в ликвидации социальной изоляции и сохранении человеческого достоинства. Поскольку правительства стремятся к расширению охвата, им неплохо было бы изучить опыт стран, где социальное обеспечение пользуется популярностью и высокой степенью общественной поддержки. Громадная задача, связанная с расширением социальной защиты, потребует поддержки со стороны всей общественности. Простых решений нет, а перспективы успеха различных стратегий могут меняться в зависимости от национальных условий. Проведение дополнительных исследований наряду с экспериментами и новаторскими подходами могло бы помочь формированию политики для достижения прогресса с точки зрения обеспечения всех трудящихся и их семей достойной социальной защитой.

51 ГЛАВА IV ТЕНДЕРНОЕ РАВЕНСТВО Вопросы тендерного равенства можно обнаружить практически во всех аспектах социальной защиты. Несмотря на то, что проблемы неравного обращения рассматриваются и в других разделах настоящего доклада, в данной Главе предпринята попытка общего обзора этой проблемы в целом. Первый момент, заслуживающий особого внимания, заключается в том, что тендерное равенство в социальной защите - это не просто вопрос обеспечения равного отношения к мужчинам и женщинам в формальном смысле этого слова. Это также вопрос соответствующего учета функций, которые мужчины и женщины выполняют в обществе. В различных обществах эти функции могут быть разными и в последние годы во многих странах они подверглись коренным изменениям. Поэтому системы социальной защиты должны, с одной стороны, гарантировать мужчинам и женщинам равное обращение, а с другой стороны, учитывать различные выполняемые ими функции и служить средством содействия тендерному равенству. После краткого обзора положений конвенций и рекомендаций по вопросу социального обеспечения, касающихся дискриминации по признаку пола, в настоящей Главе рассматривается вопрос о взаимосвязи между социальной защитой и полом страхуемого, а также о влиянии неравенства на рынке труда на различные формы социальной защиты. Затем в ней рассматриваются действующие и потенциальные меры содействия тендерному равенству с помощью социальной защиты. Равенство мужчин и женщин в системах социального обеспечения - сложный вопрос, затрагивающий два вида дискриминации - прямой и косвенный. К прямой дискриминации можно отнести: i) различное отношение к состоящим в браке экономически активным мужчинам и женщинам, исходящее из представления, что женщина зависит от своего мужа и, следовательно, ее права на социальное страхование вытекают из его страхования, а не из ее личных прав; ii) различия в ставках пособий или страховых взносов, основанные на актуарных расчетах, сделанных отдельно для мужчин и женщин с учетом таких факторов, как различная продолжительность жизни, риски заболеваемости и потери трудоспособности, предполагаемый характер труда и т.д., причем такие различия обнаруживаются в системах лицевых накопительных счетов, где принципы объединения рисков или солидарной ответственности отсутствуют. Косвенная дискриминация является результатом мер, которые, хотя и устанавливаются без тендерных различий, на практике по-разному действуют на

52 Гендерное равенство 47 мужчин и женщин в силу характера их профессиональной деятельности, семейного положения или имущественного положения семьи. Трудящиеся женщины преобладают в таких секторах, не охваченных социальной защитой, как домашняя работа, труд на условиях неполного рабочего времени или случайная занятость, а также работа в неформальном секторе экономики. Для женщин также устанавливаются такие специальные условия, как более длительный испытательный срок. Значительную часть своей жизни многие женщины не занимаются оплачиваемыми видами деятельности и поэтому находятся в экономической зависимости от своих мужей. В системах социального обеспечения, в основу которых положен оплачиваемый труд, находящийся на иждивении супруг имеет право на медикосанитарное обслуживание и на пособия по случаю потери кормильца. В данном случае следует учитывать следующие проблемы: адаптацию предоставляемых в рамках системы прав к меняющимся структурам семьи, таким как брачный союз, заключаемый на основе общего права, разводы и раздельное проживание; изменение концепции социальной защиты, предполагающей равное обращение к вдовам и вдовцам; принятие мер в отношении всех родителей-одиночек (из которых вдовы представляют лишь одну из подкатегорий). МЕЖДУНАРОДНЫЕ ТРУДОВЫЕ НОРМЫ И ТЕНДЕРНОЕ РАВЕНСТВО В первые годы существования МОТ нормы, касающиеся женщин, были направлены, в первую очередь, на защиту трудящихся женщин с точки зрения обеспечения здоровья и безопасности, условий труда и особых потребностей, связанных с их репродуктивной функцией. Со временем тип норм, касающихся женщин, видоизменился - с конвенций, обеспечивающих защиту, на конвенции, направленные на предоставление мужчинам и женщинам равных прав и возможностей. Принятие Конвенции 1951 года о равном вознаграждении (100), Конвенции 1958 года о дискриминации в области труда и занятий (111) и Конвенции 1981 года о трудящихся с семейными обязанностями (156) ознаменовало изменение в традиционных представлениях о роли женщин и признание того факта, что семейные обязанности касаются не только трудящихся женщин, но также семьи и общества. В середине 70-х годов появилась новая, более амбициозная концепция равенства возможностей для мужчин и женщин во всех областях. Эта концепция нашла отражение в дебатах, проходивших на 60-й сессии Международной конференции труда в 1975 году, а также в принятых на этом форуме документах. С этого времени в основу защиты трудящихся женщин был положен принцип, в соответствии с которым женщины должны быть защищены от рисков, присущих выполняемой ими работе и профессии, на том же основании и в соответствии с теми же нормами, что и мужчины. Специальные меры защиты по-прежнему допустимы в отношении охраны репродуктивной функции женщин. Большинство актов МОТ о социальной защите не содержат положений, запрещающих дискриминацию по признаку пола, поскольку были приняты в те времена, когда преобладало мнение (которое уже тогда часто не соответствовало действительному положению дел), что мужчины являются кормильцами, а женщины должны оставаться дома и заботиться о семье. Тем не менее в двух конвенциях о

53 48 Социальное обеспечение социальной защите дискриминация все же запрещена. Например, в одной из них - в пересмотренной Конвенции 1952 года об охране материнства (103) - указано, что любой взнос уплачивается на основе общего числа мужчин и женщин, занятых на данном предприятии, без различия пола. Другой является Конвенция 1988 года о содействии занятости и защите от безработицы (168), положения которой предусматривают необходимость гарантии равенства обращения всем защищенным лицам без дискриминации, в том числе по признаку пола, в то же время разрешая государствам-членам принимать специальные меры, направленные на удовлетворение конкретных нужд таких категорий лиц, которые сталкиваются с особыми проблемами на рынке труда. Безусловно, дискриминация по признаку пола прямо запрещена в других конвенциях МОТ, не касающихся непосредственно социальной защиты, например в Конвенциях 100, 111 и 156, упомянутых выше. Для установления подлинного равенства возможностей и обращения для трудящихся мужчин и женщин в Конвенции 156 предписывается необходимость принятия соответствующих национальным условиям и возможностям мер, учитывающих потребности в социальном обеспечении трудящихся с семейными обязанностями. В Рекомендации 1958 года о дискриминации в области труда и занятий (111) рекомендуется обеспечить, чтобы все трудящиеся пользовались без дискриминации равенством возможностей и обращения в отношении мероприятий по социальному обеспечению. Защита репродуктивной функции женщин имеет самое непосредственное отношение к содействию равенству мужчин и женщин. Пособия по беременности и родам имеют исключительно важное значение для того, чтобы женщины и их семьи могли поддерживать привычный им уровень жизни в период, когда женщина не может работать. На протяжении всего своего существования, с принятия в 1919 году Конвенции об охране материнства (3) и до принятия в 2000 году Конвенции (183) и Рекомендации (191) об охране материнства, МОТ стремилась к тому, чтобы обеспечить трудящимся женщинам такое право. СВЯЗЬ МЕЖДУ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ И ТЕНДЕРНЫМ АСПЕКТОМ Первоначально в основу большинства систем социального обеспечения была заложена модель мужчины-кормильца. Так, например, в них обычно предусматривалась выплата пособий вдовам, а не вдовцам, а в некоторых странах жены, работавшие по найму, не должны были платить взносы в систему соцобеспечения. Установленный для женщин более ранний пенсионный возраст в определенной мере также отражал модель, в соответствии с которой участие женщин в рабочей силе считалось вторичным. По мере того, как все больше и больше женщин стали пополнять ряды оплачиваемой рабочей силы, менялись представления и о роли мужчин и женщин, а системы социального обеспечения начали постепенно реформироваться. В рамках социальной защиты существует два взаимодополняющих подхода, обеспечивающих равенство между мужчинами и женщинами: предписания/меры по уравниванию оплаты труда и обеспечению равного обращения для мужчин и женщин. Цель - устранить дискриминационную

54 Гендерное равенство 49 практику при разработке программы; но до тех пор, пока пособия по социальному обеспечению привязаны к занятости на рынке труда, где широко распространено гендерное неравенство, положение женщин, с точки зрения социальной защиты, будет оставаться неблагоприятным; предписания/меры, направленные на уравнивание результатов и компенсацию за дискриминацию и неравенство, сохраняющиеся вне систем социального обеспечения, например на рынке труда. ВЛИЯНИЕ НЕРАВЕНСТВА НА РЫНКЕ ТРУДА НА РАЗЛИЧНЫЕ ФОРМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ На рынке труда женщины обычно находятся в неблагоприятном положении. Их положение определяется разделением труда, в котором они выполняют значительную долю неоплачиваемой работы по уходу. Последняя функция часто препятствует трудоустройству женщин на полный рабочий день или сохранению ими полной занятости. Она также сказывается на том, какой вид работы они могут выполнять, и на том, сколько лет они могут оставаться на работе, охватываемой социальным обеспечением. Она также часто отрицательно сказывается на получаемых ими доходах, на их возможности продолжить профессиональную подготовку, а также на перспективах их профессионального роста. Такое отрицательное влияние может сказаться даже на женщинах, не имеющих в данный момент обязанностей по уходу, если работодатель полагает, что они могут возникнуть в будущем. Такое неравенство на рынке труда может иметь различное влияние на те или иные формы социальной защиты женщин. Наиболее серьезные последствия можно наблюдать в пенсионных и медицинских программах компаний: женщины гораздо чаще, чем мужчины, бывают исключены из этих программ, поскольку они находятся на более низкой ступени или имеют небольшой трудовой стаж, либо заняты неполный рабочий день. Из программ компаний исключены также трудящиеся, которые по тем или иным причинам не охвачены системами социального страхования. Пособия, предусмотренные в программах компаний, зависят от уровня ранее получаемого дохода и от трудового стажа, то есть от двух факторов, которые ставят мужчин в более благоприятное положение. Кроме того, некоторые из программ являются системами конечного платежа, которые особенно выгодны трудящимся, сделавшим карьеру в основном в данной компании, а также тем, кто имеет большой непрерывный стаж работы. А это опять скорее относится к мужчинам, чем к женщинам. Различные виды систем накопления средств к старости обычно отражают и практически усиливают неравенство на рынке труда. Трудящиеся, занятые на низкооплачиваемых и случайных видах работы, в которых женщины представлены исключительно широко, не могут себе позволить откладывать значительные суммы средств и зачастую вообще не делают этого даже в странах, где по закону накопительные пенсионные системы являются обязательными. Чистый доход тех, чьи накопления невелики или нерегулярны, меньше, поскольку более значительную часть их сбережений съедают административные расходы из-за более

55 50 Социальное обеспечение высокой стоимости содержания мелких счетов. Принципы солидарной ответственности и перераспределения доходов в накопительных системах отсутствуют. Из-за более высокой продолжительности жизни женщины получают более низкую, чем мужчины, пенсию, даже если сумма их накоплений одинаковая. Зачастую системы социального страхования не охватывают такие категории трудящихся, как надомники, домашняя прислуга и трудящиеся, занятые неполный рабочий день, в которых доля женщин весьма значительна. Трудящиеся неформального сектора экономики, где женщины заняты основную часть своей трудовой жизни, также не защищены. Прерывание стажа, более короткие периоды выплаты пенсионных взносов и более низкий уровень оплаты труда отрицательно сказываются на выплатах, причитающихся женщинам по социальному страхованию, и в рамках других связанных с занятостью систем. Это сказывается не только на пенсиях, но и на пособиях по безработице, которые многие безработные женщины не получают. (Если они не замужем, то смогут получать пособия по социальной помощи, которые обычно ниже и ограничены многочисленными условиями. Если женщины замужем, то после проверки нуждаемости домашнего хозяйства они обычно лишаются права на получение социальной помощи, о чем говорится ниже). Тем не менее некоторые аспекты систем социального страхования, такие как минимальный уровень пенсии или формула взвешенного дохода, действующие в интересах получающих низкий доход, все же помогают сгладить неравенство на рынке труда. Трудящимся неформального сектора экономики, особенно в развивающихся странах, компенсировать недостатки социальной защиты могут помочь системы микрострахования, из которых некоторые разработаны специально для женщин; однако, учитывая добровольный характер таких систем, тенденция к систематическому перераспределению дохода от мужчин к женщинам прослеживается слабо. Обычно в рамках универсальных систем, таких как национальные службы здравоохранения, детские пособия, универсальные пособиях по старости, женщинам предоставлены такие же права, как и мужчинам, независимо от трудового стажа и среднего заработка. Как отмечается в Главе III, эти системы могут в значительной степени содействовать равенству мужчин и женщин. Что касается систем социальной помощи, то формально они могут предусматривать равное обращение и, действуя в интересах бедных слоев населения, обычно перераспределяют доход в пользу женщин (по крайней мере, женщинодиночек). Однако пособия по социальной помощи устанавливаются после проверки нуждаемости в зависимости от доходов супруга или сожителя; учитывая, что у мужчин доходы обычно выше, чем у женщин, в результате скорее всего окажется, что замужняя женщина имеет меньше шансов получить пособие, чем женатый мужчина. И даже если мужчине удается доказать право на получение социальной помощи, то доля такого пособия, которая выделяется для удовлетворения потребностей проживающей с ним женщины, будет выплачиваться ему, а не женщине. И наконец, следует учитывать, что фактически не только неравенство на рынке труда сказывается на социальной защите, но и социальная защита влияет на

56 Гендерное равенство 51 неравенство на рынке труда. Например, нормально функционирующая система выплаты пособий по безработице (включающая и страхование по безработице, и оказание помощи безработным, не застрахованным на случай безработицы) помогает свести к минимуму проблемы низкооплачиваемых, низкопроизводительных видов работы. Исключительно важное значение имеют также службы ухода за детьми и другие социальные службы, способные обеспечить женщинам более равноправные условия для конкуренции с мужчинами на рынке труда. МЕРЫ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАВНОГО ОБРАЩЕНИЯ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ И НА СОДЕЙСТВИЕ ТЕНДЕРНОМУ РАВЕНСТВУ С ПОМОЩЬЮ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ Существует широкий диапазон мер социальной защиты, которые были использованы или могут быть использованы для содействия равенству мужчин и женщин. Такие меры, наряду с некоторыми другими вопросами, касающимися равенства мужчин и женщин, рассматриваются ниже в подразделах, озаглавленных следующим образом: пенсии по случаю потери кормильца; развод и раздел пенсии; возраст, дающий право на получение пенсии; пенсионные кредиты для лиц, выполняющих обязанности по уходу; ежегодные пенсионные ставки, дифференцированные по признаку пола; отпуск и пособия по уходу за ребенком; детские пособия. Пенсии по случаю потери кормильца В основу пенсий по случаю потери кормильца положен принцип зависимости: право на пособие увязывается с взносами, выплаченными умершим супругом (или от его имени), они страхуют от потери кормильца и (во многих странах) их перестают выплачивать в случае вступления в брак получателя пенсии. Традиционно пособия по случаю потери кормильца выплачивались только вдовам и сиротам, а не вдовцам (за исключением случаев, когда он является инвалидом и по этой причине находился на иждивении своей супруги). Во многих странах, в том числе в США и большинстве государств-членов Европейского союза, системы социального обеспечения отказались от такой дискриминации. В 1993 году Европейский суд признал незаконной дискриминацию, существующую по отношению к вдовцам в программах выплаты профессиональных пенсий. В основном в результате описанных выше изменений в государственные системы выплаты пособий по случаю потери кормильца были введены элементы проверки нуждаемости, например в Греции, Италии, Нидерландах, Франции и Швеции. Другие страны выплату пособий оставшимся в живых членам семьи ограничили определенным возрастом (после которого возможности трудоустройства считаются ограниченными), а также лицами, ухаживающими за малолетними

57 52 Социальное обеспечение детьми. В результате таких ограничений положение некоторых женщин ухудшилось по сравнению с тем, каким оно могло быть в соответствии с прежним законодательством. Не достигшие предусмотренного законодательством возраста могут столкнуться с реальными трудностями в поисках работы. Но даже для многих работающих, если им не будет начислена пенсия по случаю потери кормильца, смерть мужа может означать серьезные финансовые трудности: в большинстве случаев бюджет семьи сократится более чем наполовину. Основная цель таких мер - ограничить рост расходов на выплату пособий по случаю потери кормильца, вызванных их распространением на вдовцов. Безусловно, важное значение имеет тот факт, что равные права оставшимся в живых супругам были предоставлены в то время, когда перед системами социального обеспечения уже стояли финансовые трудности. Этот вопрос вызвал споры между теми, кто считал разумным предположение, что в наше время женщины должны зарабатывать себе на жизнь, и теми, кто подчеркивал, что многие женщины, вступая в последние десятилетия в брак, не предполагали, что им придется работать. Должны ли сейчас эти вдовы страдать из-за того, что представления и взгляды изменились? Во многих пенсионных системах женщины, не состоящие в законном браке, в случае потери гражданского мужа не имеют права на получение пенсии по случаю потери кормильца. Тем не менее в некоторых странах такая пенсия начисляется при наличии доказательств, что женщина находилась на иждивении умершего или что они вели совместное хозяйство. Например, такое положение существует в Венесуэле, Дании, Коста-Рике, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии и Соединенном Королевстве. В развивающихся странах, особенно в Африке и Южной Азии, вдовы находятся в гораздо более трудном положении, и не только потому, что системы социального обеспечения лишь зарождаются, но и потому, что вдовы зачастую подвергаются дискриминации, социальной изоляции и даже физическому насилию. Если в стране существует универсальная пенсионная система (или если условия предоставления пенсий в рамках социальной помощи не носят слишком ограничительный характер), это очень помогает вдовам более старшего возраста, из которых лишь немногие будут иметь право на получение какой-либо пенсии из выплаченных взносов. Однако следует помнить, что многим вдовам далеко до возраста, дающего право на получение пенсии по старости, особенно в странах, где существует традиция выходить замуж практически в детском возрасте, а также в странах, серьезно пострадавших в результате высокого уровня заболеваемости СПИДом и войн. (Высокая смертность от СПИДа как среди мужчин, так и среди женщин, приводит к росту числа сирот, большинство из которых лишены права на получение пособий). Различные штаты Индии распространили предоставляемые на основании проверки нуждаемости пенсии на нуждающихся вдов, но изза проблем внедрения такой системы действие этих мер оказалось ограниченным. Развод и раздел пенсии В последние три или четыре десятилетия ХХ-го века в промышленно развитых странах наблюдался рост количества разводов. Например, в 1990 году в Канаде и в Соединенном Королевстве их число было в шесть раз выше, чем в 1960

58 Тендерное равенство 53 году. В период между серединой 1970-х и серединой 1990-х годов этот показатель удвоился в Республике Корее, в Таиланде и Венесуэле. Эта тенденция имела глубокие последствия для защиты разведенных женщин, особенно для тех, которые не были заняты на работе, дающей право на получение пенсии. В случае женитьбы бывшего супруга - что чаще всего и случается - они могут частично или полностью утратить свое право на выплачиваемую вдове пенсию. Чтобы решить эту проблему, различные страны ввели в свои пенсионные системы положение, известное как «раздел пенсии». Все пенсионные права, приобретенные обоими партнерами за время, когда они состояли в браке, складываются, а затем делятся между ними поровну. В системах социального обеспечения Канады и Германии такой порядок существует почти четверть века. Недавно он был введен в Ирландии, Швейцарии и Южной Африке. Сейчас этот вопрос возник также в связи с системами профессиональных пенсий. Возраст, дающий право на получение пенсии Как показано в таблице 4.1, во многих странах для женщин установлен (либо был установлен до последнего времени) более низкий пенсионный возраст, чем для мужчин. Почему законодатели этих стран (огромное большинство которых составляют мужчины) установили такое различие? Было высказано предположение, что это связано с тем, что мужчины обычно женятся на женщинах моложе себя и что они хотят выйти на пенсию одновременно. Еще одно возможное объяснение состоит в том, чтобы компенсировать двойную нагрузку, которую несут женщины, трудясь на рабочем месте и выполняя основную часть домашней работы. Более низкий пенсионный возраст для женщин представляет собой узаконенную дискриминацию мужчин. Там, где такие различия в пенсионном возрасте еще сохраняются, необходимость в них ставится под сомнение. То, что женщины несут двойную нагрузку - бесспорная истина, но влияет ли это на их способность трудиться до такого же возраста, что и мужчины, остается недоказанным. Их более высокая продолжительность жизни может свидетельствовать как раз об обратном. Намечается тенденция в пользу установления общего пенсионного возраста, уже существующего в Германии, Канаде, Китае, США, Франции, Японии и многих других странах. Тем не менее горячие споры вызывает вопрос о том, каким должен быть этот возраст. Понятно, что многие женщины противятся тому, чтобы их пенсионный возраст был увеличен или чтобы при существующем пенсионном возрасте они получали более низкую пенсию. С другой стороны, если снизить пенсионный возраст мужчин, то это вызовет огромные расходы. В любом случае, это было бы нецелесообразно, поскольку прогнозируемый рост численности пенсионеров по отношению к работающим означает, что пенсионный возраст должен повышаться, а не снижаться. Многие страны, повышающие пенсионный возраст, ввели элемент гибкости, позволяющий трудящимся получать пенсию по достижении пенсионного возраста, предусмотренного в ранее действовавшем законодательстве, с определенным

59 54 Социальное обеспечение Таблица 4.1. Различия в нормативном пенсионном возрасте для мужчин и женщин, 1999 г. Страна Австралия Австрия Алжир Армения Бельгия Болгария Бразилия Венгрия Венесуэла Вьетнам Израиль Ирак Исламская Республика Иран Италия (старый закон для лиц, начавших трудовую деятельность до 1996 г.) Китай Колумбия Куба Пакистан Польша Российская Федерация Румыния Словакия Словения Соединенное Королевство Судан Турция Украина Уругвай Чили Швейцария Южная Африка Мужчины (62 к 2009 г.) Женщины 61,5 (к 2013 г. вырастет до 65) (к 2009 г. вырастет до 65) (к 2009 г. вырастет до 62) (65 для домашних хозяек) ; 55 (для служащих); 60 (для лиц свободных профессий) (в зависимости от количества детей) (к 2002 г. вырастет до 65) (к 2003 г. вырастет до 60) (к 2005 г. вырастет до 64) 60 Источник: Министерство социального обеспечения США, Social Security Programs throughout the World, 1999 (Вашингтон, 1999 г.). сокращением страховой суммы. В целом, женщины возражали против предложений о повышении их пенсионного возраста и/или снижении размера пособий, выплачиваемых при достижении пенсионного возраста, предусмотренного действующим законодательством. Однако некоторые трудящиеся женщины могут выиграть, если такое увеличение пенсионного возраста означает, что они могут дольше, чем ранее, продолжать работать и впоследствии получать более высокую пенсию. Это может принести реальную выгоду женщинам, которые уходили с работы, чтобы посвятить себя воспитанию детей, при условии, конечно, что они действительно хотят продолжать работу и что они действительно должны уйти на пенсию по достижении ими нормативного пенсионного возраста. Чтобы сохранять принцип равенства, увеличение пенсионного возраста должно происходить

60 Гендерное равенство 55 постепенно. Например, в странах Центральной и Восточной Европы обычно предлагалась такая формула: пенсионный возраст должен подниматься на три месяца в год, в результате чего повышение пенсионного возраста на пять лет происходит в течение 20 лет. Это необходимо для того, чтобы не только трудящиеся могли приспособиться к таким довольно глубоким изменениям, но чтобы и рынок труда тоже мог адаптироваться: более резкий рост пенсионного возраста может привести к серьезному росту безработицы. Пенсионные кредиты для лиц, выполняющих обязанности по уходу Многие женщины достигают пенсионного возраста с низкими или даже нулевыми личными пенсионными накоплениями - либо потому, что неоплачиваемая работа по выполнению семейных обязанностей помешала им выйти на оплачиваемую работу, либо потому, что из-за обязанностей по уходу они могли выполнять лишь второстепенные виды работы, которые обычно низко оплачиваются и не охвачены системами социального обеспечения. Чтобы решить эту проблему, многие страны ввели положения, в соответствии с которыми лицам, остававшимся дома, чтобы ухаживать за детьми (и другими людьми, неспособными заботиться о себе), за этот период времени предоставляется пенсионный кредит, как если бы они работали и платили взносы в систему социального обеспечения. К странам, предусмотревшим такое положение, относятся Германия, Норвегия, Швейцария и Швеция. В Ирландии и Соединенном Королевстве существует один из вариантов такого кредитования в виде процедуры так называемой защиты лиц с семейными обязанностями, в соответствии с которой при исчислении размера пенсии годы низкого или нулевого заработка не учитываются. В 1996 году Ирландия увеличила число лет, в течение которых обеспечивается такая защита, повысив возраст детей, дающий право на такую защиту, с 6 до 12 лет. Такие меры содействуют равенству мужчин и женщин не только потому, что они помогают обеспечить гарантию дохода многим женщинам, уходящим с работы, чтобы воспитывать детей, но и потому, что они могут применяться и к мужчинам, ухаживающим за детьми, в то время как их жены продолжают работать. Еще один подход, который фактически в большей мере содействует равенству на рынке труда - это обеспечение служб по уходу за детьми. Ежегодные пенсионные ставки, дифференцированные по признаку пола В большинстве существующих обязательных накопительных пенсионных систем, особенно в странах Латинской Америки, трудящиеся при выходе на пенсию имеют право выбрать один из двух вариантов: выкупить ежегодную пенсионную ставку или постепенно изымать накопившиеся на их счете средства. В данной системы - в отличие от существующих схем социального страхования - отсутствует объединение рисков или солидарная ответственность между мужчинами и женщинами (продолжительность жизни которых значительно выше). Однако Венгрия и Польша в своем законодательстве предусмотрели обязательные пожизненные ежегодные пенсии, исчисляемые по единым для мужчин и женщин

61 56 Социальное обеспечение ставкам. Остается посмотреть, насколько легко можно будет заставить соблюдать такое законодательство частные страховые компании, отдающие явное предпочтение клиентам-мужчинам. Различия в пенсиях мужчин и женщин в странах Латинской Америки могут возрастать не только за счет введения специальных тендерных параметров, таких как более низкие ежегодные ставки пенсий для женщин, но и, возможно, за счет увеличения обычного пенсионного возраста для женщин и соответствующего снижения страховых выплат для женщин, не желающих или не имеющих возможности отложить выход на пенсию. Отпуск и пособия по уходу за ребенком и службы ухода за детьми Социальное обеспечение может содействовать равенству мужчин и женщин не только компенсируя период неучастия в оплачиваемой трудовой деятельности, но и помогая мужчинам и женщинам воспитывать детей, не оставляя работу. Этой цели в значительной мере содействуют предоставляемый родителям отпуск по случаю рождения ребенка и пособия (возмещающие утраченный ими заработок), поскольку они могут предоставляться матери или отцу либо распределяться между обоими; поскольку они обычно предусматривают определенное число дней в году, когда отец или мать могут получить освобождение от работы по уходу за больным ребенком. Важную роль в содействии равенству мужчин и женщин играют также высококачественные и доступные службы ухода за детьми, предоставляемые часто в рамках институтов или учреждений социального обеспечения. Потребность в таких службах растет по мере роста участия женщин в оплачиваемом труде. Во многих странах все более значительная доля рабочей силы сталкивается с проблемой сочетания трудовых и семейных обязанностей. Пособия на детей Пособия на детей также относятся к числу мер, благоприятствующих равенству мужчин и женщин. В наше время этот вид пособия выплачивается родителю, фактически ухаживающему за ребенком. Это очень важное условие, поскольку распределение дохода в семье с единственным источником дохода зачастую бывает неравномерным и кормилец иногда злоупотребляет своим господствующим положением, считая, что он имеет на это право как единственный кормилец семьи. Широко распространенные в промышленно развитых странах, детские пособия встречаются лишь в немногих развивающихся странах. В последние годы резко возросло число неполных семей. Начиная с 1960 года, оно увеличилось более чем в два раза в Соединенном Королевстве и в США. Эта тенденция объясняется беспрецедентным ростом числа детей, рожденных незамужними матерями (более чем в пять раз в упомянутых и в других странах), а также ростом числа разводов. Большинство родителей-одиночек составляют женщины, в основном молодые. Учитывая, что воспитание детей стоит дорого и что молодым матерям ограничен доступ к хорошо оплачиваемым видам работы,

62 Гендерное равенство 57 многие матери-одиночки вынуждены оставаться с ребенком дома, живя на пособие по социальной помощи или другие, устанавливаемые на основании проверки нуждаемости пособия. Но если они получают детское пособие, то в сочетании с зарплатой оно может им обеспечить возможность существования. Для тех, кто стремится продвинуться по службе и часто находится на ранней и важной стадии этого процесса, возможность выйти на работу или остаться на работе имеет исключительно важное значение для того, чтобы зарабатывать хорошие деньги в будущем. В развивающихся странах выплата детского пособия при условии посещения школы может быть важным орудием того, чтобы обеспечить получение образования как мальчиками, так и девочками, а также орудием борьбы с таким бедствием, как детский труд. Эти пособия могут иметь форму освобождения от уплаты расходов на школьное образование, что может стать самым действенным стимулом для посещения детьми школы. Опыт предоставления семьям и детям денежных пособий на образование показывает, что такие пособия являются важным начальным стимулом для того, чтобы родители посылали детей не на работу, а в школу. Такие пособия следует, по возможности, усилить другими видами помощи, такими как предоставление школьных обедов, книг, школьной формы, тетрадей и письменных принадлежностей, транспорта, жилья и консультативных услуг, способствующих тому, чтобы дети посещали школу и не бросали учебу. Осуществление програмы «Больса Эскола» в Бразилии продемонстрировало, например, как денежные пособия могут помочь малоимущим семьям обучать своих детей в школе. Основной результат программы состоит в том, что дети из бедных семей могут продолжать ходить в школу, из которой они в противном случае были бы исключены за неуспеваемость. До настоящего времени лишь небольшое количество семей получало пособия в рамках этой программы, а размер получаемых ими пособий не позволяет ликвидировать бедность, однако данные углубленного анализа свидетельствуют о том, что эта программа оказывает большое влияние на положение этих семей. Выводы Отражая точки зрения, господствовавшие в момент их принятия, большинство конвенций МОТ по социальному обеспечению не содержат положения о запрещении дискриминации по признаку пола, хотя некоторые акты МОТ затрагивают этот вопрос. Социальное обеспечение может содействовать усилению равенства мужчин и женщин, охватив социальным обеспечением всех трудящихся или по крайней мере всех работающих по найму, в том числе определенные категории трудящихся, где женщины составляют значительную долю; помогая мужчинам и женщинам сочетать оплачиваемую занятость с выполнением семейных обязанностей, например путем предоставления отпуска по уходу за детьми и выплаты детских пособий;

63 58 Социальное обеспечение признавая неоплачиваемую работу по уходу за детьми, либо предоставляя кредиты в рамках систем, основанных на уплате страховых взносов, либо выплачивая универсальные пособия; предоставляя находящимся на иждивении супругам личные права на пенсионное обеспечение, тем самым гарантируя им сохранение положения в случае раздельного проживания или развода. Однако становление равенства мужчин и женщин по таким параметрам, как пенсионный возраст или выплата пособий по случаю потери кормильца, может отрицательно сказаться на положении женщин, поскольку может привести к выравниванию прав в сторону снижения, а не в сторону повышения. Там, где это в силу экономических или иных причин считается неизбежным, процесс перехода должен быть по крайней мере осторожным и постепенным. И наконец, все реформы системы социального обеспечения должны подвергаться всестороннему анализу на предмет их возможных отрицательных последствий для женщин и для равенства мужчин и женщин.

64 ГЛАВА V ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ Многие современные национальные системы социального обеспечения, финансируемые в основном по распределительному принципу, в настоящее время подвергаются критике на том основании, что они станут недоступными, недейственными или неэффективными в результате постарения населения или в результате действия конкурентных сил в условиях новой глобальной экономики либо в результате роста неформального сектора экономики. В данной Главе рассматривается в основном вопрос о том, что доступность социальной защиты будет зависеть в большей степени от предпочтений национальной политики в области доходов, нежели от объективных экономических условий. Возможно, уровни социальных платежей будут настолько высоки, что некоторые страны не смогут их осуществлять, но лишь очень немногие настолько бедны, что не смогут выделить достаточно средств, чтобы по крайней мере избежать разорения. Однако процесс глобализации потребует новых политических решений. ГЛОБАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ОБЛАСТИ РАСХОДОВ НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В течение десятилетий расходы на социальное обеспечение росли во всем мире. В 1960-е и 1970-е годы в странах с рыночной экономикой был отмечен резкий рост показателя общих расходов на социальные цели (т.е. расходов на социальное обеспечение в процентном отношении к ВВП), после чего в течение второй половины 1980-х и большей части 1990-х годов положение стабилизировалось. В середине 1990-х годов в странах ОЭСР расходы на социальное обеспечение достигли в среднем 18 процентов (в европейских странах-членах ОЭСР - 25 процентов). В 1990-е годы переход к рыночной экономике в бывших странах с планируемой экономикой лег тяжелым бременем на плохо подготовленные к этому системы социальных выплат, хотя общие расходы на социальное обеспечение смогли удержаться на уровне примерно процентов ВВП (за исключением субсидий на определенные виды товаров и услуг), хотя уровень ВВП снизился. В развивающемся мире картина не была столь однородной. В последние десятилетия расходы, как правило, росли. Однако в 1960-е годы они поднимались с уровня, который был в целом примерно в десять раз ниже, чем в развитых странах, и все еще остается ниже в 3-5 раз. В таблице 5.1 приводится совокупный показатель уровней расходов на социальное обеспечение в 1990 году по всем странам и по

65 60 Социальное обеспечение Таблица 5.1 Совокупные уровни расходов на социальное обеспечение, 1990 г. Регион 1 Все страны Африка Азия Европа Латинская Америка бассейн Северная Америка Океания Общие расходы на социальное обеспечение (в % от ВВП) 14,5 4,3 6,4 24,8 и Карибский 8,8 16,6 16,1 Средние данные приводятся только по странам, по которым имеются данные регион, см. в Статистическом приложении в конце доклада. Источник: World Labour Report 2000, op. cit.. Статистическое приложение, Ta6j В том числе на Пенсии 6,6 1,4 3,0 12,1 2,1 : Медико-санитарное обслуживание 4,9 1,7 2,7 6,3 2,8 7,1 7,5 4,9 5,6 Информацию о странах, включенных в каждый регионам, причем 1990 год является самым последним годом, по которому имеются относительно полные данные.' Относительный показатель социальных расходов представлен совокупной величиной и не расшифровывает, каким образом перераспределяемые ресурсы справедливо выделяются конкретным категориям населения и можно ли считать этот процесс эффективным. Тем не менее он имеет важное значение, поскольку отражает общие тенденции. При сохранении существующих условий в течение определенного времени следует ожидать дальнейшего роста государственных социальных расходов. В развивающихся странах системы социального обеспечения сформируются окончательно, сфера их охвата расширится и появятся новые схемы. Если в более развитых странах доля неработающих категорий населения будет повышаться, то может продолжиться рост общих расходов на социальное обеспечение. Доля неработающих категорий населения будет оставаться высокой или продолжать расти, если участие женщин в рабочей силе в некоторых ведущих странах останется низким (по сравнению с мужчинами), если средний возраст выхода на рынок труда будет по-прежнему повышаться и возраст фактического выхода на пенсию будет и далее снижаться.существует распространенное мнение, что между социальными расходами и ВВП имеется простая взаимозависимость. Иными словами, по мере того как страны становятся богаче, они начинают расходовать больше средств на социальное обеспечение. График 5.1 свидетельствует о том, что это верно лишь частично. Он отражает подход к проблеме, основанный на линейной двухмерной регрессии. Хотя с методологической точки зрения это может показаться несложно, некоторые полученные результаты оказались весьма интересными. На графике видно, что математическая корреляция между ВВП на душу населения и расходами на социальное обеспечение в процентах от ВВП относительно слабая (даже если использовать нелинейную, то есть экспоненциальную. 14. Более подробную информацию см. в Статистическом приложении в конце доклада.

66 Финансирование социального обеспечения 61 График 5.1. Взаимосвязь между расходами на социальное обеспечение (в процентах от ВВП) и уровнем ВВП на душу населения (в долл. США), по отдельным странам, середина 1990-х гг. Расходы на социальное обеспечение в % 4U.U Швеция Финляндия «- Польша Л Израиль - * * Уругвай Украина. * Новая Зеландия. Беларусь X Болгария / У Ф Ф Аргентина/ Чили. ^ / + Монголия./ ^ ^""^ 4 Турция 5.0 _* Египет иопия ^ Респ. Корея. ** ф ф Бахрейн 2.5 Таиланд Бурунди ПП I I I I Франция 4 I США у = е 4Е - 5 * R2 = / Дания / Сингапур I Япония I Люксембург I I ВВП на душу населения в долл. США Источник: МОТ.

67 62 Социальное обеспечение линию регрессии). 2 Однако на графике просматривается также более сложная картина. Уровень выплат в рамках социальной защиты в ведущих промышленно развитых странах явно выше, чем в странах с более низким уровнем дохода. Страны с более высокими и более низкими уровнями дохода фактически образуют две группы на линии регрессии. Однако ни ту, ни другую группу нельзя назвать плотной. Это свидетельствует о широком разбросе диапазона различий в уровнях расходов на социальное обеспечение между странами с одинаковым ВВП на душу населения. Ясно, что уровень социальных расходов (в % от ВВП) не зависит - по крайней мере исключительно - от уровня ВВП. Так, есть более бедные страны, выделяющие на расходы по социальному обеспечению такой же процент ВВП, как и более богатые страны. Это свидетельствует о том, что социальные расходы в значительной степени являются также вопросом политического выбора. СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ЕГО ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ Перед современными системами финансирования социальной защиты стоят три основные задачи. Считается, что они плохо подготовлены к решению проблемы постарения населения и процессу глобализации и что финансовое бремя, возложенное во всех странах на тех, кто платит страховые взносы, и на налогоплательщиков, достигло предела возможностей. В данном разделе дается краткий анализ приводимых доводов, после чего предлагаются варианты решения этих задач на национальном и международном уровнях. Стоит ли система социального обеспечения кризисом постарения населения? перед Постарение населения - часто неверно представляемое в качестве основной проблемы финансирования официальных систем социальных выплат - становится серьезной проблемой лишь в том случае, если быстро стареющее общество не может сдержать рост общей доли неработающих категорий населения. Однако даже в Европе, где процесс старения достиг довольно серьезной стадии, долю населения, находящегося на «иждивении» общества, можно существенно сократить, повысив пенсионный возраст и увеличив долю женщин в рабочей силе. Стареющее общество может избежать кризисной ситуации, если оно обеспечит работой свою стареющую рабочую силу. После десятилетий массовых капиталовложений в медицинское обслуживание в рамках социальной защиты люди дольше остаются бодрыми и здоровыми и могут дольше работать. Кроме того, современные и более гибкие структуры труда могут быть приспособлены к потребностям родителей и пожилых трудящихся. Типовые расчеты МОТ свидетельствуют, что к 1995 году в типичной быстро стареющей европейской стране, где фактический пенсионный возраст составляет 60 лет, а доля женщин в рабочей силе находится на уровне Мера R 2 составляет лишь 0,2858, что обычно не учитывается для показания соизмеримого соотношения.

68 Финансирование социального обеспечения 63 Нидерландов, общее соотношение получающих пособие по безработице и пенсии по старости должно составить порядка 62 получающих пособие на 100 работающих. Если эта страна повысит а) к 2030 году пенсионный возраст до 67 лет и Ь) долю трудящихся женщин до самого высокого на сегодняшний день уровня (например, до уровня Швеции), то в 2030 году общее соотношение получающих пособия по безработице и пенсии по старости составит 68 на 100 работающих. При существующих на данный момент условиях (т.е. при сохранении 60-летнего пенсионного возраста и неизменной доли женщин в рабочей силе) это соотношение составляло бы 80 к 100 или на 18 процентов выше. Во всех странах занятость - это ключ к финансированию социальной защиты в будущем. Постарение населения - не столько угроза для систем социального обеспечения, сколько проблема для разработки социальной и экономической политики и для рынка труда. Или социальное обеспечение столкнулось с кризисом глобализации? Из приведенных в Статистическом приложении данных видно, что в некоторых странах с наиболее открытой экономикой до сих пор сохраняются самые высокие уровни социальных расходов (например, во многих скандинавских странах, в Австрии, Германии, Нидерландах). В условиях глобальной экономики социальные расходы открытых национальных экономик не обязательно должны быть низкими. Наоборот, представляется, что более высокий уровень социальной защиты должен быть в странах, более подверженных внешним рискам или осуществляющих структурную адаптацию. Однако приведенные данные отражают экономические реалии середины 1990-х годов. Представляется, что политические реалии за это время несколько изменились. В результате процесса глобализации не только ликвидные финансовые ресурсы направляются из одной части мира в другую, но и целые отрасли промышленности испытывают давление конкуренции, которое постепенно проникает до уровня трудящихся - в виде давления на заработную плату и не связанные с заработной платой расходы. Реальные угрозы передислоцировать предприятия или фактически закрыть предприятия из-за действия конкурентных сил могут на практике ограничивать возможности государства вводить национальные налоги или собирать страховые взносы. В ответ национальная налоговая политика может переключиться на источники дохода, которые не подвергаются вызванному глобализацией давлению или не сказываются отрицательно на конкурентоспособности страны, либо принять меры, направленные на сдерживание расходов в системах, влияющих на издержки на оплату труда. В большинстве высокоразвитых стран, как и во многих развивающихся странах, сдерживание общих издержек на оплату труда является одной из прямых целей политики. Среди экономистов широко распространено мнение, что взносы и налоги в систему социального обеспечения не вызывают роста издержек на оплату труда. 3 Стоимость общего пакета вознаграждения, причитающегося 3 World Labour Report 2000, op. cit., p. 68.

69 64 Социальное обеспечение трудящимся, определяют рынки труда. Тем не менее, поскольку заработную плату - основной компонент этого пакета - часто трудно изменить напрямую, споры об оплате труда зачастую бывают сконцентрированы на других элементах издержек на оплату труда, главным образом на взносах по социальному страхованию. Если альтернативные источники финансирования найти не удается, обычно снижаются уровни пособий в государственных системах социального обеспечения. Еще одна новая важная проблема, с которой сталкиваются национальные системы социальной защиты - это вызванное глобализацией ослабление налогового суверенитета национального государства. Достигло ли социальное обеспечение пределов своих возможностей? Во всех обществах (если исходить из того, что они намерены относиться к своим членам с уважением) доход, в большей или меньшей степени и с большей или меньшей степенью открытости, распределяется между теми, кто способен его зарабатывать, и теми, кто не способен на это. Однако представляется, что отраженные в национальной статистике уровни социальных выплат не совсем соответствуют экономическому потенциалу различных стран. Это свидетельствует о том, что подсчет социальных выплат в большинстве стран неточен. В странах, где структуры больших семей и кровного родства остаются относительно крепкими, они могут служить основной движущей силой такого перераспределения на неформальной основе, в то время как другие страны перешли к более формальным механизмам перераспределения, таким как национальные системы выплаты пенсий. В целом представляется, что различия между странами в общем уровне (неформальных и формальных) социальных выплат значительно меньше, чем это может показаться на основании данных национальной и международной социальной статистики. Эту точку зрения можно проиллюстрировать простым количественным анализом. Предположим, что самодеятельное население (включая безработных) зарабатывает весь доход страны (т.е. прибыль и заработную плату) и делится им с детьми, экономически неактивным населением, находящимся в возрастной группе самодеятельного населения, и с теми, кто уже вышел из возраста экономической активности. Предположим также, что соотношение потребления работающего человека к потреблению экономически неактивного человека (в любом уважающем себя обществе) составляет 1 к 0, На основе этих предпосылок можно исчислить предположительный показатель перераспределения доходов для отдельных регионов. В графике 5.2 приводится общий предполагаемый показатель социальных выплат, а также сопоставляются предполагаемые масштабы неформальных социальных платежей и известных из статистических данных официальных выплат. Это, естественно, гипотетическое предположение; предполагается, что общий уровень разделения потребления не зависит от относительной доли потребления иждивенцев в детском возрасте или в старости.

70 Финансирование социального обеспечения 65 График 5.2. Предполагаемый общий уровень социальных выплат и их состав в отдельных регионах в начале 1990-х гг. (в процентах от ВВП) В. Африка Ю. В. Азия В. Европа 3. Европа С. Америка Регионы Источник: Оценки МОТ. Следует помнить, что база данных далеко не совершенна и этот пример носит в определенной степени гипотетический характер. Однако представляется, что в настоящее время во всем мире лишь около половины общего перераспределения дохода осуществляется через официальные системы социальной защиты. В основном такие формальные социальные выплаты характерны для Европы. В развивающемся мире лишь очень незначительная часть общих социальных платежей осуществляется через официальные системы. Пока в этих обществах подавляющая часть таких платежей осуществляется в рамках неформальных мер. Общие исчисленные показатели социальных выплат свидетельствуют, что прогнозируемые даже для стран Западной Европы расходы на официальную социальную защиту ниже показателя общих предполагаемых социальных платежей. Можно сделать вывод, что общественные ресурсы, перераспределяемые большинством стран (за исключением, возможно, самых бедных), превышают отраженный в статистике показатель официально перечисленных средств на социальные нужды. Это не дает оснований полагать, что перевод средств на социальные нужды где-то достиг чрезмерных уровней с точки зрения перераспределения доходов, которое представляется необходимым обществу. Следовательно споры о доступности социальной защиты на деле представляют собой лишь споры о политических предпочтениях в отношении механизмов перераспределения дохода.

71 66 Социальное обеспечение ВАРИАНТЫ НАЦИОНАЛЬНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ Каждая страна должна приспосабливать свои общие системы финансирования социальной защиты к своим экономическим условиям, демографической обстановке и - самое важное - к предпочтениям своих граждан. Каждая страна располагает ограниченным набором возможных механизмов перераспределения дохода - от полностью неформального внутрисемейного перераспределения до универсальных систем, финансируемых за счет общих государственных доходов, с многими промежуточными возможностями. О выборе и целях национальной политики свидетельствуют избранные системы финансирования и та роль, которую правительства играют по отношению к частным каналам социальных выплат. В настоящей Главе предпринята попытка понять эти часто не выраженные прямо выбор и цели. Системы финансирования Системы финансирования можно охарактеризовать следующими параметрами: степень коллективной солидарности; уровень и структура финансирования; и источники финансирования. Степень коллективной солидарности Нуклеарная семья является самой мелкой ячейкой, в рамках которой осуществляется перераспределение дохода. Затем идет семья, состоящая из нескольких поколений, или ближайшее окружение, после чего идут община или профессиональные объединения. За исключением случаев, когда иное особо оговорено в законодательстве (например, положения семейного права об уплате алиментов), перераспределение дохода в семье или в небольших общинах чаще всего носит неофициальный характер. Степень солидарности в таких коллективах очень отличается, в зависимости от системы ценностей и от положения каждой семьи или общины. Даже в схемах страхования на базе общин часто не предусмотрены какие-либо конкретные права на пособия. Как и в неформальных условиях семьи, уровни осуществляемых на базе общины социальных выплат зачастую зависят от уровня дохода данной группы в целом, а не от конкретных потребностей потенциальных получателей перераспределяемых средств. Теория страхования предполагает, что жизнеспособность схемы повышается с ростом масштабов застрахованной группы. Обычно национальные системы или схемы социального страхования с широким охватом населения имеют более стабильный доход, чем системы, ограниченные более мелкими группами населения. Отклонения в пособиях больших групп (т.е. их финансовые риски) неизбежно выражаются более постоянной величиной, чем такие же отклонения в небольших группах, что в свою очередь делает более прочным их финансовое положение. Небольшие группы также часто сталкиваются с такими общими рисками, как безработица в какой-либо профессиональной группе, бедность в семье или

72 Финансирование социального обеспечения 67 эпидемические заболевания в общине. Иными словами, более крупным схемам обычно бывает легче справиться с большинством рисков при условии, что ими руководят знающие люди. Рассредоточение национальной солидарной ответственности на более мелкие солидарные группы неизбежно ведет к большему разбросу в уровнях пособий. В различных районах мира можно наблюдать тенденцию к большему рассредоточению солидарных групп, причем крайней отметкой можно считать лицевые счета. Это неизбежно приводит к большему неравенству в уровнях пособий и создает неопределенность. Уровень и структура финансирования Системы выплаты краткосрочных пособий (за исключением частных систем страхования здоровья) обычно финансируются на основе распределительного принципа на всех уровнях объединения рисков. Смысл состоит в том, что краткосрочные пособия представляют собой краткосрочные обязательства и могут относительно быстро адаптироваться к меняющимся демографическим и экономическим условиям и, следовательно, не нуждаются в создании больших резервов для покрытия обязательств, которые могут возникнуть в отдаленном будущем. В отношении систем пенсионного обеспечения можно выделить три обычно используемых метода финансирования: распределительный, то есть практическое отсутствие авансовых платежей; полное авансовое финансирование; и промежуточное или частичное финансирование. Частные пенсионные системы обычно финансируются полностью, то есть они должны располагать достаточным объемом ресурсов, чтобы выполнить свои обязательства в случае, если страховая компания, отраслевая система пенсионного обеспечения или финансирующий ее орган прекратят свое существование. Если это условие выполнено, то финансирование системы считается полным. Государственные системы пенсионного обеспечения, поддерживаемые обществом, которое гарантирует их ликвидность и - в идеале - их бессрочное существование, не нуждаются в таком же уровне финансирования. Уровень финансирования систем социального обеспечения определяется не только необходимостью гарантии пенсионных обязательств, но и соображениями иного рода. Финансирование большинства систем социального обеспечения на деле является лишь частичным. Даже системы, первоначально задуманные как полностью финансируемые, становятся зачастую частично финансируемыми после того, как в результате инфляции стоимость их резервов снижается. Недавно несколько стран, в которых существовали старые распределительные схемы, начали вводить схемы второго ряда, финансируемые за счет установленной суммы взносов (Венгрия, Латвия, Польша). Другие страны вводят резервные фонды в своих распределительных схемах (например, Канада, Нидерланды и Франция). С чисто финансовой точки зрения, между частично финансируемыми схемами с установленным уровнем пособий и пенсионной системой, состоящей из не финансируемого и финансируемого ряда, нет практически никакой разницы. В общем смысле, обе эти системы финансируются частично.

73 68 Социальное обеспечение В последние годы на международном уровне широко обсуждается вопрос о достоинствах и недостатках более высокого уровня авансового финансирования национальных пенсионных систем. Хотя пенсионные системы в рамках социального обеспечения фактически не нуждаются в финансовых гарантиях, которые мелким частным системам могут обеспечить высокие уровни финансирования, обычно в пользу авансового финансирования пенсионных систем выдвигаются аргументы, не имеющие отношения к существу спора. Утверждается, что благодаря такому финансированию могут увеличиться национальные накопления. Как показано в таблице 5.2, факты говорят об обратном. Высокие уровни национальных накоплений вполне могут совпадать с низкими уровнями пенсионных резервов и наоборот. Часто утверждается, что финансирование стимулирует рост рынков капитала. Но здесь опять факты заставляют усомниться в этом: исключительно высокие темпы роста отмечены на появляющихся рынках ценных бумаг в различных странах, где существует лишь несколько финансируемых пенсионных систем или же такие системы вообще отсутствуют. Часто утверждается, что финансирование поможет изолировать пенсионные системы от негативных последствий старения населения. Это утверждение может быть верным в отношении небольших застрахованных коллективов в рамках общества или небольшой страны в рамках глобальной экономики, но оно не распространяется на все национальные общества или на всемирное общество в целом. Общество должно выделять определенную сумму ресурсов для обеспечения своим старикам соответствующего уровня потребления. Переход от основанного на заработной плате финансирования к финансированию, основанному на капитале, не сможет поколебать эту фундаментальную формулу. В конечном итоге, потребление пенсионеров должно финансироваться за счет существующего ВВП, производимого экономически активным населением (если только оно не продаст реальные активы остальному миру). Таблица 5.2. Уровень национальных накоплений и активы отраслевых систем пенсионного обеспечения ( гг.) Страна Национальные накопления (в % от ВВП) 11енсионные активы (в % от ВНП) Австралия Германия 23 4 Дания Ирландия Канада Нидерланды Соединенное Королевство США Франция 21 3 Швейцария Япония 34 8 Примечание: Уровень накоплений - это общий уровень накоплений (частного и государственного секторов). Источник: Gerard Hughes: «Pensionfinancing,the substitution effect and national savings» in Gerard Hughes and Jim Stewart (eds.): Pensions in the European Union: Adapting to economic and social change (Dordrecht, Kluwer, 2000).

74 Финансирование социального обеспечения 69 Следует ожидать, что пенсионные системы, финансируемые авансом или по распределительному принципу, могут быть подвержены влиянию демографических изменений. Финансируемые системы исходят из принципа, что при необходимости получить наличные средства пенсионеры фактически могут продать свои активы поколениям экономически активного населения (или использовать их в качестве дополнительного обеспечения для заимствования средств). Если поколение-покупатель пойдет на это, то следует ожидать падения цены активов, в результате чего снизятся пенсионные доходы поколения-продавца. В случае перехода страны от финансирования по распределительному принципу к авансовому финансированию (например, путем полной или частичной замены системы социального страхования системами, финансируемыми из частных средств), на национальные финансы может лечь серьезное бремя (в отличие от реальных сумм переводов, необходимых для финансирования потребления престарелого населения), поскольку потребуется (продолжительный) переходный период, в течение которого трудящимся придется аккумулировать средства для финансирования будущих пенсий и одновременно выплачивать пенсии нынешним пенсионерам. Поэтому существует реальная опасность того, что будет допущено снижение уровня пособий по социальному страхованию для того, чтобы добиться экономии и ограничить суммы, которые в противном случае правительству придется собирать за счет налогообложения, заимствования или продажи активов. Если само по себе финансирование не способно привести к росту ресурсов, которые могут выделяться находящемуся на иждивении населению, а экономические преимущества финансирования остаются неопределенными, то единственным смыслом политики перехода от распределительных систем с установленным уровнем пособий на системы, финансируемые с помощью установленных взносов (как, например, в Латинской Америке и частично в Восточной Европе), может быть стабилизация ставок взносов в системе социального обеспечения или налогов. Поскольку в этом случае уровни пособий зависят от результатов функционирования рынка долгосрочного капитала, то определенность в отношении уровней взносов или налогов достигается за счет неопределенности в отношении уровней пособий. Это полностью противоречит предыдущим целям политики. Источники финансирования Обычно национальные системы социального обеспечения финансируются за счет следующих основных источников поступлений: взносы в системы социального обеспечения, выплачиваемые работодателями и/или трудящимися; налоги, которые могут составлять либо часть общих государственных доходов, либо налоги, резервируемые для специальных целей; инвестиционные доходы; и частные вложения наличных средств или страховые премии. Однако большинство национальных систем социального обеспечения фактически финансируются одновременно из нескольких источников (см. табл. 5.3). Это относится даже к таким подсистемам, как системы пенсионного обеспечения.

75 70 Социальное обеспечение Таблица 5.3 Текущий размер взносов в национальные системы пенсионного социального обеспечения в ряде стран Франция Бельгия Люксембург Италия Германия Габон Польша Пакистан Тринидад и Тобаго США Республика Корея Общая ставка взноса Доля работо- Доля трудя- Взнос правительства (в % от общего подлежа- дателя (%) щегося (%) щего страхованию дохода) 14,75 16, ,7 19,5 7,5 32,52 (включая инвалидность) 5 8,4 12,4 9 8,2 8, ,81 9, ,26 5 5,6 6,2 4,5 Источник: Министерство социального обеспечения США, ор. сн. 6,55 7,5 8 8,89 9,75 2,5 16,26 Отсутствует 2,8 6,2 4,5 Гибкие субсидии Ежегодные субсидии 8% от подлежащего страхованию дохода Стоимость пособия по социальной помощи плюс общий дефицит Стоимость пособий вне системы страхования Отсутствует Средства для гарантирования минимальной пенсии Субсидии по мере необходимости Полная стоимость пособий по социальной помощи Стоимость специальных пособий и денежных выплат на основе проверки нуждаемости Частичное покрытие административных расходов Ведущиеся в настоящее время дискуссии о высоких государственных расходах на социальную защиту могут скрывать тот факт, что многие правительственные бюджеты получают большую выгоду от существования национальных систем социального страхования. Обычно в периоды высоких темпов экономического роста в системах пенсионного обеспечения и программах выплаты пособий по безработице накапливается избыток средств в результате того, что взносы поступают, а пенсий выплачивается немного. Эти излишки могли просто поступать в общий правительственный бюджет либо в форме прямых переводов (как это было в странах Центральной и Восточной Европы), либо в форме займов (как это делается во многих странах Африки). Многие такие переводы никогда не возвращались, а по займам начислялись низкие процентные ставки (часто негативные в реальном выражении). В таких случаях взносы в систему социального обеспечения в значительной мере представляли собой еще одну форму налогообложения. Часто правительства не в состоянии финансировать расходы на социальную защиту за счет общего дохода от налогообложения. Обычно традиционным решением было принятие специального законодательства, предусматривающего, что социальное обеспечение должно финансироваться за счет обязательных взносов, которые должны использоваться лишь на оговоренные в законодательстве цели. Правительства, однако, могут также прямо обязать частные агентства финансировать и обеспечивать социальную защиту, либо могут оставить это на усмотрение частной инициативы. Обычно частное обеспечение социальной защиты, будь

76 Финансирование социального обеспечения 71 то на обязательной или на добровольной основе, считается удобным средством снижения государственных расходов (в широком понимании включающих расходы на социальное обеспечение, покрываемые за счет взносов). Однако неверно думать, что частные схемы социального обеспечения не влияют на государственные финансы. Все инструменты финансирования государственных и частных систем социальной защиты явно косвенно взаимосвязаны. Помимо уже упоминавшихся потенциальных обязательств правительства как конечного гаранта большей части социальных выплат, такая взаимосвязь определяется также общим пределом совокупных социальных сборов (и государственных, и частных), на которые население согласно. Возможно, что большинство населения, если его заставить платить на обязательной основе, будет - при условии надлежащих гарантий - относиться индифферентно к тому, будет это осуществляться в форме взносов (или налогов) в государственное учреждение или в форме страховых взносов, выплачиваемых частному учреждению. Оно готово согласиться на определенный совокупный уровень социальных сборов в обмен на определенный уровень защиты. Если сборы превышают приемлемый уровень, начинают действовать стратегии уклонения от налогов. Не существует общего правила относительно того, каким должен быть общий приемлемый уровень взносов и налогов в системы социального обеспечения. Он должен определяться путем проб и ошибок в ходе длительного процесса формирования политического консенсуса. Однако есть основания полагать, что различия между странами - по крайней мере, между странами, находящимися на одном и том же уровне развития - не столь значительны, как это обычно представляют. Это видно из графика 5.3, где сопоставляются социальные расходы (в % от ВВП) в двух передовых промышленно развитых странах - Швеции и США. Хотя в Швеции валовые государственные расходы на социальные нужды в два раза выше, чем в США, порядок величин общих чистых социальных расходов в обеих странах примерно одинаков. Этому может быть двоякое объяснение: в США относительно большая часть социальных расходов, особенно на медицинское обслуживание и пенсии, оплачивается через частные системы, а в Швеции относительно большая часть государственных социальных расходов покрывается за счет налогов. Несмотря на почти одинаковый в обеих странах уровень общих расходов, результаты, с социальной точки зрения, радикально отличаются, что объясняется главным образом тем, что частные социальные расходы распределяются намного более неравномерно, чем государственные. Незаменимая роль правительства как конечного финансового гаранта Помимо покрытия прямых финансовых расходов на регулярной основе, правительства могут нести и косвенные расходы или отвечать за потенциальные издержки. Правительства играют важную роль в качестве финансового гаранта или конечного страхового поручителя по отношению к системам социального

77 72 Социальное обеспечение График 5.3. Социальные расходы в 1995 году, в процентах от ВВП Валовые 1 государственныесоциальные расходы Чистые 2 государственные и частные социальные расходы До уплаты налогов. 2 После уплаты налогов. Швеция США Швеция США Источник: Willem Adema: Net social expenditure, Labour market and social policy occasional papers No. 39 (Paris, OECD, 1999). обеспечения или даже к находящимся под частным управлением программам социального обеспечения. Обязательства правительств могут выражаться в нескольких прямых и косвенных формах. О прямых обязательствах речь идет, когда в законодательстве о социальном страховании предусматривается, что правительство покрывает любой дефицит системы. Гарантийные платежи такого типа существуют в нескольких странах как Западной, так и Центральной и Восточной Европы (например, в Болгарии). О прямой обязанности правительства идет также речь, когда государство гарантирует минимальный уровень пособия, т.е. доплату к пенсиям, не достигающим этого уровня, любому получателю пособия, отвечающему В этой связи можно отметить, что в соответствии с Конвенцией 102 ратифицирующее государство берет на себя общую ответственность за надлежащее предоставление пособий; оно обеспечивает, чтобы в случаях, когда это требуется, необходимые статистические обследования и расчеты, связанные с финансовым балансированием, проводились периодически и во всяком случае до какого-либо изменения в размерах пособий, ставок страховых взносов или налогов, идущих на финансирование охватываемых случаев страхования.

78 Финансирование социального обеспечения 73 предписанным требованиям. На масштабах такой потенциальной ответственности может серьезно сказаться систематическое снижение уровня дохода, получаемого на пенсионные активы, а также падение цен на эти активы, вызванное беспорядочными колебаниями рынка. О косвенной гарантии правительства идет речь, когда - благодаря общественному политическому давлению - правительство вынуждено выручать из беды не выполняющие обязательства частные, организованные на базе общин программы или схемы социального обеспечения (как, например, Баг-Кур, общественная система для самостоятельно занятых лиц в Турции). Даже когда правительства отказываются оказать поддержку схемам, испытывающим серьезные финансовые трудности, может так случиться, что в итоге им придется платить более значительную сумму пособий по социальной помощи людям, которым эти системы вообще не выплачивают или вынуждены сократить другие пособия (т.е. пенсии или краткосрочные денежные пособия). Таким образом, с помощью прямых и косвенных финансовых гарантий правительства обеспечивают перестрахование рисков государственных и частных систем социальных выплат, даже если они и не осуществляют прямого финансирования пособий. Правительства остаются конечными гарантами национальных систем социального обеспечения и, соответственно, должны осуществлять свою контрольную функцию. ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ Хотя в течение долгого времени выбор действующих сочетаний инструментов социальной защиты и государственного финансирования был вопросом национальных предпочтений и консенсуса, сегодня глобальные процессы оказывают влияние на многие варианты выбора национальной политики. Пока еще глобальное воздействие можно ослабить - хотя и не в полной мере - с помощью мер национальной политики. Правительства могли не исчерпать все меры внутренней политики, направленные на рост доходов и сдерживание издержек, без одновременного прямого снижения уровня защиты. Финансирование можно переключить на налогообложение общего дохода и на взимание специальных налогов на потребление. Можно также ввести дополнительные меры, направленные на снижение доли неработающих категорий населения, например за счет повышения пенсионного возраста. Одновременно производственные процессы следует адаптировать к потребностям рабочей силы более старшего возраста. И тем не менее несложно предугадать, что растущая взаимозависимость международных рынков может привести к еще большим изменениям структуры финансирования социальной защиты. В последние годы одновременно с повышением роли финансовых рынков в финансировании систем пенсионного обеспечения набирал темпы процесс глобализации в сфере финансов. Ведущая роль на международных финансовых рынках будет принадлежать или уже принадлежит крупным системам пенсионного обеспечения второго ряда, а в будущем резервным фондам государственных пенсионных систем (например, существующим в Канаде, Ирландии и Франции). Поскольку функционирование этих рынков

79 74 Социальное обеспечение взаимосвязано, пенсионные права многих трудящихся во всем мире также стали в высшей степени взаимозависимыми. В случае краха какой-либо крупной фондовой биржи или если рынки ценных бумаг все вместе снизят цены на активы, это одновременно скажется на миллионах трудящихся во всем мире. И наоборот, многие рабочие места прямо или косвенно зависят от инвестиционных решений пенсионных систем промышленно развитых стран. Международные финансовые учреждения все чаще ссужают деньги для создания или реформирования систем социального обеспечения. Средства, получаемые в виде международных кредитов и ссуд, поступают в национальные и региональные социальные фонды. Международная помощь идет на ликвидацию последствий стихийных бедствий, субсидирование национальных систем здравоохранения и т.д. МВФ и Всемирный банк в своей инициативе помощи бедным странам, обремененным большими долгами, ставят списание задолженности в зависимость от разработки надежной национальной политики борьбы с бедностью. Все эти изменения и инициативы пока еще осуществляются без соответствующей координации. По недавним оценкам МОТ, для того чтобы большинство людей могли подняться из бездны самой жуткой нищеты, потребуется лишь небольшая доля всемирного ВВП. Организация или направление переводов средств и выдача пособий все еще представляют серьезную проблему для руководства на глобальном и национальном уровнях. Первый шаг был сделан международными финансовыми учреждениями, начавшими свою кампанию по списанию долгов. В 2000 году на Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций «Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития+5» заинтересованным правительствам предлагалось подумать о создании финансируемого на добровольной основе Всемирного фонда солидарности с целью содействия ликвидации бедности и социальному развитию в самых бедных регионах мира. Тем не менее следует подчеркнуть, что расширение охвата населения социальным обеспечением лежит в основном на ответственности каждой страны. Хотя международное сообщество может оказать в случае кризиса социальную помощь (и конечно, помощь на цели развития), непрерывные усилия, необходимые для обеспечения социальной защиты, остаются прерогативой каждой страны. Выводы Согласно прогнозам, по мере расширения и становления систем социального обеспечения, расходы на социальное обеспечение, особенно в развивающихся странах, будут расти в пропорции к ВВП. В промышленно развитых странах расходы могут также продолжать расти, если не удастся, в частности, стабилизировать долю престарелого населения за счет повышения участия в рабочей силе женщин, молодежи и пожилых людей. Реальный вызов - это вызов рынка труда. Всем трудящимся необходимо найти рабочие места. Социальное обеспечение - это в основном объединение рисков и в целом, чем шире объединение рисков, тем более надежной является предоставляемая защита. Системы, охватывающие небольшие группы или планы личных сбережений, если они не стабилизируются и не субсидируются национальными (или даже

80 Финансирование социального обеспечения 75 международными) ресурсами, характеризуются большими расхождениями в уровнях пособий и отсутствием стабильности. Степень использования и необходимость авансового финансирования пособий зависит в первую очередь от характера этих пособий и особенностей системы. Но авансовое финансирование, как таковое, вряд ли сможет решить какиелибо долгосрочные структурные финансовые проблемы национальных систем социальных выплат. С финансовой, налоговой, экономической и социальной точек зрения, единственной надежной долгосрочной стратегией поддержания приемлемых уровней социальных расходов является снижение доли неработающих категорий населения. Социальную защиту могут обеспечивать программы социального обеспечения или частные системы. Правительства играют незаменимую роль в качестве финансовых гарантов систем социального обеспечения, но на них также часто возлагают прямые или косвенные обязательства в отношении предоставления частных пособий. Различные национальные инструменты, которые можно использовать для финансирования социальной защиты, тесно взаимосвязаны между собой. В частности, решения о роли частных схем имеют серьезные финансовые последствия и для финансов государственных систем, и для самого государственного бюджета. И наконец, нет какого-либо общего правила относительно того, каким должен быть допустимый предел взносов в обязательную систему социального обеспечения и налогообложения. Уровни национальных социальных выплат скорее отражают существующие в обществе ценности, а не экономические пределы. Однако долгосрочная задача в области финансирования социальной защиты носит как глобальный, так и национальный характер. Если допустить, чтобы действующие силы экономики в глобальном масштабе серьезно подорвали право национального государства взимать налоги и взносы в систему социального обеспечения, то в XXI-M веке придется усомниться в успехах, достигнутых социальным обеспечением в ХХ-м веке. Правительства должны работать сообща, чтобы сохранить суверенитет в этих исключительно важных для них областях.

81 ГЛАВА VI УКРЕПЛЕНИЕ И РАСШИРЕНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА Народ и общество создали различные формы социальной защиты, согласуясь со своими потребностями и характером социального и экономического развития. Социальная защита может быть обеспечена в рамках семьи и общины; она может быть предоставлена общественными учреждениями, предприятиями и товарным рынком, а также государственными учреждениями. В 1995 году на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития и в 2000 году в Женеве на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН было отмечено, что в последние годы международное сообщество стало уделять более серьезное внимание глобальной социальной политике. В предыдущих главах отмечалось, что социальная защита стала расширяться, охватив помимо работающих по найму трудящихся реального сектора экономики, также самостоятельно занятых и занятых на временной работе трудящихся неформального сектора. Благодаря этому можно было расширить круг участвующих в процессе финансирования систем социального обеспечения и управления ими. Поэтому в настоящей Главе предпринята попытка анализа различных форм партнерства и социального диалога, способных повысить эффективность социальной защиты и распространить ее охват на всех. УЧАСТНИКИ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ Основная функция социальной защиты - обеспечить гарантию дохода и доступ к медико-санитарному обслуживанию и основным социальным службам. Участники этого процесса многообразны и включают семьи и местные сети солидарности, институты гражданского общества, предприятия и коммерческие рынки, государственные учреждения и органы социального обеспечения, а также международное сообщество. Важную роль в разработке систем социального обеспечения, профессиональных или дополнительных схем в рамках реального сектора экономики и управлении ими играют также социальные партнеры - организации работодателей и трудящихся. Профсоюзы должны более энергично расширять свою деятельность, распространяя ее на неформальный сектор экономики. Могут ли трудящиеся неформального сектора стать членами действующих профсоюзов и если нет, то какие в этой связи потребуются изменения? Нужны ли специальные структуры и стратегии привлечения новых членов? Чтобы представлять реальный интерес для трудящихся неформального сектора, профсоюзы должны быть в состоянии предложить реальные выгоды и более широкую защиту.

82 Укрепление и расширение социального диалога 11 Семья и местные сети солидарности Независимо от уровня развития страны, роль семьи в гарантировании дохода имеет исключительно важное значение. Распределение дохода в рамках нуклеарной семьи гарантирует доход и молодежи, и тем, кто работает дома, бесплатно ухаживая за членами семьи (в основном женщинам). Семья также обычно обеспечивает основной уход за маленькими детьми, а также, хотя и в меньшей степени, за взрослыми, частично утратившими трудоспособность, и за стариками. Роль семьи, состоящей из нескольких поколений, в обеспечении гарантии дохода взрослым членам семьи престарелого возраста, больным или частично утратившим трудоспособность, может коренным образом отличаться: в некоторых странах Африки и Азии она остается чрезвычайно важной; в других странах она утратила свое значение в результате последних социальных и демографических изменений. Большие семьи часто являлись лучшей гарантией дохода в старости и продолжают оставаться таковыми для многих людей, не охваченных каким-либо видом социального обеспечения. Конечно, даже если семья большая и доход в ней распределяется справедливо, дохода семьи может просто не хватать. Иногда самые бедные семьи могут прибегать к механизмам финансовой солидарности, действующим на уровне местной общины, Институты гражданского общества Существует много видов институтов гражданского общества, помогающих гарантировать доход в рамках социальной защиты: группы самопомощи, оказывающие материальную и трудовую помощь, товарищества взаимопомощи, ассоциации, кооперативы, кассы взаимопомощи, религиозные и благотворительные организации и т.д. Их роль и цели меняются в зависимости от национальных и местных условий. Они могут назначать пособия в дополнение к тем пособиям, которые выплачивают государственные учреждения, либо они могут быть созданы, чтобы обеспечивать минимальную защиту людям, не охваченным никакой иной системой. Некоторые из них могут не иметь никакого правового статуса, как, например, в случае групп взаимопомощи, оказывающих материальную или трудовую помощь. Однако, как правило, деятельность этих групп регулируется законодательством и контролируется государственными органами. Предлагаемые этими институтами виды пособий разнообразны. Одни занимаются обеспечением продуктами питания, другие страхованием здоровья или пенсионным обеспечением, третьи выплатой компенсаций в случае смерти или инвалидности. Обычно они финансируются за счет взносов получателей пособий, иногда с привлечением субсидий со стороны. Будучи близкими к получателям пособий, они обычно в состоянии предложить пособия, отвечающие приоритетным потребностям получателей. Некоторые системы социального страхования уходят своими корнями в кассы взаимопомощи, которые были широко распространены и в конечном итоге были преобразованы в обязательные системы социального обеспечения. В одних странах они продолжали играть важную роль, дополняя выплачиваемые обязательной системой пособия, например по медицинскому обслуживанию или по

83 78 Социальное обеспечение старости. В других странах их деятельность ограничивается определенными маргинальными группами населения. В целом, в связи с ростом маргинализации населения и пробелов в государственных системах социальной защиты, в последние годы их вклад на глобальном уровне вырос. Предприятия и коммерческий рынок На коммерческом рынке можно купить гарантию дохода, например в старости, на случай смерти или инвалидности. Индивидуальные контракты сопряжены с большими издержками на заключение сделок и обычно не имеют широкого распространения, за исключением стран, где они стали обязательными или где они пользуются большими налоговыми льготами. Тем не менее они могут иметь важное значение для самостоятельно занятых лиц, для которых выбор альтернативных возможностей гарантии дохода может быть довольно ограниченным. Профессиональные или создаваемые работодателями пенсионные схемы являются еще одной формой гарантии дохода, обеспечиваемой частным сектором. На более мелких предприятиях управление ими могут осуществлять коммерческие объединения, а на крупных компаниях они могут быть самоуправляемыми. В этих схемах издержки в связи с заключением сделок намного ниже, чем при заключении индивидуальных соглашений. Обычно такие системы закрыты для лиц, не работающих на соответствующем предприятии, поэтому в расходах на рекламу нет необходимости, а страховые премии и взносы выплачиваются напрямую. Хотя обычно профессиональные схемы создавались по инициативе работодателя, теперь многие из них являются предметом коллективных переговоров и в некоторых странах фактически стали обязательными в соответствии с законом или указом. Работодателям и профсоюзам принадлежит важная роль в разработке профессиональных пенсионных схем не только на уровне отдельного предприятия, но также и на отраслевом или секторальном уровнях. Эта роль может быть исключительно важной не только в ходе переговоров о создании профессиональных схем, но и в ходе последующего управления ими. В таких странах, как США, некоторыми отраслевыми схемами полностью управляют профсоюзы. По мере возрастания роли пенсионных фондов на финансовых рынках, растут требования первичных участников фондов о привлечении их к принятию решений относительно инвестирования средств пенсионных фондов. Учитывая, что на мировых рынках обращается исчисляемый в миллиардах долларов капитал трудящихся, многие национальные организации трудящихся предприняли шаги, чтобы попытаться установить над этими средствами контроль и изменить направление их инвестирования с целью защиты более широких интересов трудящихся. Правительство и учреждения социального обеспечения В большинстве стран организация систем и предоставление социальных пособий входит главным образом в обязанности государственных органов власти. В историческом плане развитие национальных систем социальной защиты часто отражает стремление законодателей согласовать и сделать обязательными различные системы, созданные в отдельных компаниях или отраслях. Все сводилось к

84 Укрепление и расширение социального диалога 79 тому, чтобы постепенно каждому обеспечить доступ к одним и тем же социальным правам. Структура системы социального обеспечения зачастую определяет структуру управления ею. Так, системы, выплачивающие универсальные и определяемые на основании проверки нуждаемости пособия, скорее всего будут находиться под управлением государства. Но существует широкий спектр организационных структур, от прямого управления, осуществляемого правительственным ведомством, до управления частным сектором. В странах с наиболее устоявшейся традицией социального страхования (или принципа уплаты взносов), как, например, во Франции и Германии и большинстве стран Африки и Азии, а также в значительной части Латинской Америки и Карибского бассейна, управление системами социального обеспечения обычно осуществляет государственное учреждение, которое контролируется советом директоров или попечителей и которое по закону неизменно является самостоятельным. Обычно такой совет является двусторонним или трехсторонним и в нем представлены работодатели, трудящиеся и правительство; иногда в нем могут участвовать представители других слоев общества, например банкиры или специалисты-медики. Повседневное управление системой находится в руках директора-распорядителя, который может быть назначен советом или министром. Административная раздробленность, особенно в развивающихся странах, была основной причиной недостатка целенаправленности и движущей силы в политике социальной защиты. Разработка государственной политики часто сконцентрирована в Министерстве финансов, которое по традиции проявляет особый интерес к пенсиям. Различные другие министерства, например труда, здравоохранения, социального обеспечения и социальных дел, могут отвечать за разные программы социального обеспечения, зачастую управляемые отдельными ведомствами. В зависимости от степени налоговой децентрализации, определенная независимая роль, особенно в отношении социальной помощи, может также отводиться правительствам на местах. Международное сообщество С конца 1980-х годов нарастало понимание того факта, что международное сообщество должно взять на себя ответственность за гуманитарные и социальные вопросы. В качестве первоочередной области были признаны гуманитарные действия, поскольку в соответствии с Резолюцией 43/131 Генеральной Ассамблеи от 8 декабря 1988 года, отказ в помощи жертвам стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций представляет «угрозу человеческой жизни и посягательство на человеческое достоинство». На состоявшейся в 1995 году Встрече на высшем уровне в интересах социального развития были определены ключевые трудовые нормы в качестве социальной основы для новой мировой экономики, которые в настоящее время стали неотъемлемой частью Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда, принятой на Международной конференции труда в 1998 году.

85 80 Социальное обеспечение Концепцию глобальной социальной основы можно распространить на гарантию основных прав в области образования, здравоохранения и социальной защиты. Что касается образования и здравоохранения, то эти права были сформулированы на Встрече на высшем уровне в Копенгагене в качестве целей, направленных на обеспечение к 2015 году всеобщего начального образования и достижение коэффициента смертности детей моложе 5 лет ниже уровня 45 на На проведенной в 2000 году в развитие этой Встречи специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН было рекомендовано укрепить «средства охвата социальной защитой, чтобы удовлетворить потребности людей, используемых на гибких формах занятости», но не были определены ни количественные цели, ни временные рамки.' ПАРТНЕРСТВО В ИНТЕРЕСАХ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ Помимо укрепления роли различных участников системы социальной защиты, перечисленных выше, есть и другие методы, с помощью которых могут формироваться партнерские отношения между ними с целью повышения эффективности и расширения социальной защиты. Повышение эффективности социального обеспечения В распоряжении государства имеется несколько различных способов формирования систем социального обеспечения и повышения их эффективности: организация и обеспечение выплаты социальных пособий; принятие постановлений, накладывающих на работодателей обязательства по выплате пособий или обязывающих коммерческие страховые компании и частные пенсионные фонды придерживаться установленных норм; налоговая политика, включая налоговые льготы для пособий и взносов в рамках системы социального обеспечения; ратификация конвенций МОТ, касающихся социального обеспечения, и участие в двусторонних и многосторонних соглашениях по социальному обеспечению. Общая структура системы социального обеспечения определялась тем, какому из этих различных подходов было отдано предпочтение. Благодаря этому государство брало на себя обязательство и получало возможность определять уровень своего участия, диапазон и уровень защиты, обеспечиваемой рынком и обществом, и т.д., финансирование и организацию схем, а также управление ими. В течение долгого времени существовало мнение, что социальные партнеры, особенно представители трудящихся, должны принимать участие в разработке систем социального обеспечения и в управлении ими. В Рекомендации ООН: Доклад Специального комитета полного состава 24-й специапьной сессии Генеральной Ассамблеи, A/S-24/8/Rev.l (Нью-Йорк, 2000 г.).

86 Укрепление и расширение социального диалога 81 года об обеспечении дохода (67) указано, что «управление делом социального страхования должно быть объединено или координировано в рамках общей системы служб социального обеспечения, и лица, делающие страховые взносы через свои организации, должны быть представлены в органах, которые определяют административную политику или дают советы в отношении этой политики и предлагают законодательство или разрабатывают правила». В соответствии с Конвенцией 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения (102) «в случае, если управление социальным обеспечением не вверено какому-либо учреждению, находящемуся под государственным контролем, или правительственному ведомству, ответственному перед законодательным органом, представители подлежащих обеспечению лиц участвуют в управлении прямо или косвенно в совещательном качестве на установленных условиях; национальное законодательство может аналогичным образом решать вопрос об участии представителей как предпринимателей, так и государственных органов». Аналогичные требования содержатся в более поздних актах, например в Конвенции 1967 года о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца (128), Конвенции 1969 года о медицинской помощи и пособиях по болезни (130) и Конвенции 1988 года о безопасности и гигиене труда в строительстве (168). Одной из причин необходимости участия социальных партнеров является тот факт, что эти системы, по крайней мере системы социального страхования, полностью или в основном финансируются за счет взносов работодателей и трудящихся, выплачиваемых за счет трудового дохода. Однако даже в рамках систем, финансируемых за счет налоговых поступлений и управляемых правительственным ведомством, принцип трипартизма может играть важную роль в совершенствовании политики и адаптации систем к потребностям трудящихся. Повышению эффективности таких систем могут также содействовать другие формы участия в них населения, например создаваемые пациентами консультативные комитеты в службах здравоохранения. В Конвенции 168 предусмотрено, что если управление службами создания занятости и защиты от безработицы возложено на правительственное ведомство, то представители застрахованных лиц и предпринимателей участвуют в процессе управления с правом совещательного голоса. В рамках основанных на взносах систем социального обеспечения важная обязанность удержания и уплаты взносов практически повсеместно возложена на предприятия. Однако в соответствии с трудовым законодательством некоторых стран, предприятия должны сами выплачивать отдельные виды пособий или заключать соответствующие соглашения со страховой компанией. Этот метод, известный как ответственность работодателя, в прошлом широко использовался в отношении выплаты пособий в случае производственной травмы и пособий по беременности и родам. Ввиду его многочисленных недостатков, этот вид ответственности стали заменять социальным страхованием в данных областях. В последние годы, однако, наметилась важная тенденция возлагать на работодателя ответственность за выплату денежных пособий по болезни или оплачивать первые несколько дней или недель отсутствия на работе в связи с болезнью. (Такая реформа была инспирирована результатами исследований, показавших, что случаи

87 82 Социальное обеспечение непродолжительного отсутствия на работе по болезни можно значительно сократить, если у работодателя появится финансовый стимул для принятия соответствующих мер, направленных на повышение качества трудовой жизни и контроля за случаями невыхода на работу). Во многих странах считается, что социальную защиту, особенно пенсии по старости и медико-санитарное обслуживание, должны обеспечивать предприятия, но не потому, что это прямо предусмотрено в законодательстве об обязанностях работодателей, а потому, что предусмотренные законодательством механизмы не обеспечивают удовлетворительный уровень защиты. Обычно о намерениях государства прямо свидетельствует тот факт, что предприятия (и в меньшей степени работающие по найму трудящиеся) пользуются значительными налоговыми льготами, если они выполняют эти обязанности. Низкооплачиваемые трудящиеся, занятые на менее стабильных рабочих местах, особенно женщины, как правило, реже пользуются такими добровольными системами работодателей. Такой метод обеспечения социальной защиты вместо системы социального обеспечения может усугубить неравенство в распределении пособий. В отдельных странах, в соответствии с законодательством или правительственными решениями, частные или профессиональные пенсионные схемы были распространены на все предприятия и трудящихся какой-либо отрасли или даже целого сектора экономики. Появившаяся в результате система находится где-то между программами обязательного социального страхования и добровольными частными системами. Она сочетает преимущества широкого охвата и объединения рисков с автономией, гарантирующей от любого прямого вмешательства государства. Надежная финансовая база таких систем и безусловное требование о том, что ими должны совместно управлять представители работодателей и трудящихся, создают благоприятные условия для их функционирования. Опыт таких стран, как Финляндия, Франция и Нидерланды, свидетельствует, что эти базисные гарантии значительно облегчают регулирующую функцию государства. И наоборот, в странах, полагающихся в основном на программы отдельных компаний, появились громоздкие системы регулирования, сопровождавшиеся в некоторых случаях созданием механизмов гарантирования пенсий. Работодатели считают законодательное регулирование обременительным, поскольку оно с трудом поддается контролю. Некоторые страны, особенно в Латинской Америке, указали ряд причин необходимости приватизации своих пенсионных систем. В какой мере приватизация поможет улучшить руководство системами социального обеспечения? Споры ведутся в основном на двух уровнях: один касается ответственности за обеспечение социальной защиты и, следовательно, ее структуры, а второй касается управления системой. На структурном уровне те, кто выступает против принципов социального страхования, утверждают, что оно обеспечивает избыточную защиту индивидуума и лишает его свободы выбора. Они утверждают, что государство должно занять такую позицию, при которой оно обеспечивает минимальный уровень социальной защиты, а затем создает и поощряет условия, при которых могут заключаться частные соглашения.

88 Укрепление и расширение социального диалога 83 На административном или организационном уровне утверждается, что институты социального обеспечения не подвержены рыночной конкуренции (они действительно являются монополиями) и от них не следует требовать прибыль. По их мнению, управляющие, соответственно, уделяют недостаточно внимания финансовым последствиям решений, которые они должны принимать. Бытует мнение, что действующие на рынке конкурентные силы должны оказывать в целом благоприятное воздействие. Однако опыт показал, что ведение лицевых накопительных счетов обходится гораздо дороже, чем учет документов по социальному обеспечению, что компании, управляющие пенсионными фондами (например, администрации пенсионных фондов в разных странах Латинской Америки), имеют высокую рыночную стоимость, что уровни концентрации пенсионных фондов очень высокие и что нельзя рассчитывать на то, что частные управляющие обязательно будут соблюдать правила и нормы. С другой стороны, многие системы признали необходимость совершенствования управления и либо провели реформу своей организационной структуры с целью получения большей самостоятельности, либо привлекли частный сектор к управлению различными аспектами своей деятельности. Таким образом, наблюдается тенденция, в соответствии с которой с целью повышения эффективности и совершенствования отчетности государственные системы начинают передавать часть своих функций и внедрять принятые в частном секторе концепции и практику управления. Цель - добиться социальной защиты для всех Соответствующие пути расширения охвата зависят от целого ряда факторов, таких как уровень экономического развития страны, состояние системы социального обеспечения и масштабы неформального сектора занятости. Некоторые промышленно развитые страны по отдельным видам риска добились полного охвата населения, а по другим нет. Поэтому расширение охвата в этих странах возможно лишь в контексте существующих систем. Возможно, развивающиеся страны со средним уровнем дохода смогут добиться универсального охвата с помощью существующих систем. В других случаях, возможно, вначале придется разработать и поддержать схемы, специально рассчитанные на удовлетворение потребностей трудящихся неформального сектора экономики. Учитывая небольшие масштабы реального сектора экономики в развивающихся странах с низким уровнем дохода, приоритет должен быть отдан системам, специально разработанным для удовлетворения потребностей трудящихся неформального сектора. Программы микрострахования существующие на местах и программы, Как отмечалось в Главе III, доступ к медико-санитарному обслуживанию является одним из основных приоритетов для трудящихся неформального сектора, особенно в странах с низким уровнем дохода. Степень успеха программ микрострахования зависит от особенностей органов, которые их создавали, от их планирования и от условий, в которых им приходится функционировать. В основе организации должно быть доверие членов друг к другу, укреплению которого

89 84 Социальное обеспечение содействуют такие факторы, как твердое и энергичное руководство, ее экономическая база, наличие основанных на участии структур и надежная финансовая и административная структура. В рамках системы должны действовать меры, направленные на борьбу со злоупотреблениями и обманом, на содействие некоторым формам обязательного участия, на сдерживание роста расходов и на развитие профилактических и лечебных служб здравоохранения. Важные различия в условиях функционирования систем относятся к наличию доступных служб здравоохранения хорошего качества (государственных и частных) и благоприятного климата для развития программ микрострахования. Как отмечалось в Главе III, большинство таких систем остаются относительно небольшими и поэтому важно знать, с помощью каких механизмов и при каких формах партнерства можно добиться расширения охвата этими системами. Один из вариантов состоит в том, что такие системы объединяются в организации, которые дают им возможность добиваться различных целей, таких как укрепление позиции на переговорах с правительством, а также с (государственными и частными) поставщиками медицинских услуг, распространение информации и дальнейшая финансовая стабилизация с помощью перестрахования. Второй подход - это уделение большего внимания маркетингу микрострахования, поскольку значительная часть населения, на которое оно распространяется, все еще плохо информирована о преимуществах, которые им несет такое страхование. С этим связана необходимость укрепления доверия к микрострахованию. Безусловно, субсидирование микрострахования - надежный путь расширения охвата населения, но это полностью зависит от возможностей и готовности государства перераспределить доход с помощью системы налогообложения, забирая его у богатых и передавая бедным. Однако с развитием систем микрострахования может возникнуть потребность в других формах партнерства. Такие системы могут объединяться с более крупными организациями гражданского общества (например, с кооперативами и профсоюзами) или получать от них поддержку. Они могут также попытаться привлечь частные компании и учреждения социальной помощи, уже обладающие хорошо налаженной системой управления. Опыт успешного наращивания усилий свидетельствует о необходимости двух видов преобразований, а именно в области культуры и структуры участвующих организаций, а также в сфере связей и форм сотрудничества между организациями. Роль правительства имеет крайне важное значение для успешного развития этих систем. Как отмечалось в Главе III, местные правительства могут играть важную роль в создании систем социальной защиты на местах, в сотрудничестве с местными группами гражданского общества. На национальном уровне правительства находятся в самом выгодном положении с точки зрения распространения положительного опыта среди других профессий, секторов и областей. Более того, правительства могут создать благоприятные условия для развития систем микрострахования. Принимая соответствующие постановления, они должны точно определить взаимоотношения между микрострахованием и системой обязательного социального страхования, чтобы не допустить уклонения от уплаты взносов и в долгосрочной перспективе содействовать установлению между ними более

90 Укрепление и расширение социального диалога 85 тесных связей. В отношении страхования здоровья можно выделить различные функции правительства: i) содействие развитию медицинского страхования с помощью рекомендаций по вопросам разработки (пакеты пособий, проблемы объединения и управления) и создания системы управления информацией; и) осуществление контроля и регулирование в области микрострахования, по возможности в контексте законодательства об эффективном и «прозрачном» управлении системами; Ш) совершенствование и децентрализация государственных служб здравоохранения, что во многих странах является важной предпосылкой для развития микрострахования; iv) организация и проведение профессиональной подготовки на основе, в частности, содействия деятельности, упомянутой в подпунктах i) и ii), и контроля за этой деятельностью; v) (совместное) финансирование доступа групп населения с низким уровнем дохода к страхованию здоровья, возможно с помощью субсидий или установления доступного для них уровня взносов. Профсоюзы и работодатели могут также играть важную роль в создании специальных фондов на национальном или областном уровнях - например, для строительных рабочих - и в экспериментировании с созданными на районном уровне программами социальной защиты. Профсоюзы обеспечивали бы, чтобы предоставляемые пособия соответствовали приоритетным потребностям трудящихся, а организации работодателей могли бы убеждать своих членов в необходимости выполнения своих обязательств по уплате взносов. Социальное страхование Как отмечалось в Главе III, существует несколько путей возможной модификации и реформирования программ социального страхования с целью достижения более широкого охвата населения. Являясь гарантом таких программ, правительство, безусловно, должно играть в этом ведущую роль. Тем не менее социальные партнеры также могут помочь в достижении более широкого охвата населения пособиями по социальному страхованию, распространив их на постоянно занятых трудящихся, а также на временных и работающих на подрядной основе трудящихся предприятий неформального сектора экономики. Социальные партнеры, и в частности профсоюзы, могут потребовать принятия мер, направленных на расширение эффективного охвата трудящихся малых предприятий. Профессиональная подготовка и более высокий уровень информированности, наряду с консультациями и диалогом с правительством, представляются идеальным путем для достижения более широкого охвата. Социальные пособия, формируемые на базе налогов В целом, гораздо лучше, если социальная помощь и универсальные пособия финансируются в основном центральным правительством, ибо в противном

91 86 Социальное обеспечение случае невозможно удовлетворить более насущные потребности охваченных кризисом районов и населенных пунктов. Это гарантирует жителям всех районов данной страны доступ к одинаковым базисным пособиям, которые, при необходимости, должны корректироваться в зависимости от различий в уровнях жизни. Местные и региональные органы власти могут дополнять эти базисные пособия, например доплатой на жилье, питание и работу. Более того, местные органы власти, в сотрудничестве с местными учреждениями, могут содействовать своевременной выплате пособий. Как отмечалось в Главе I, в странах, пострадавших в результате войн, стихийных бедствий и кризиса, возросла потребность во временных мерах оказания социальной помощи, часто финансируемых из международных источников. В долгосрочной перспективе международное сообщество также обязалось содействовать достижению таких социальных целей, как снижение уровня бедности и всеобщее начальное образование. В этом контексте международные ресурсы можно было бы использовать на финансирование детских пособий, которые бы помогли сократить использование детского труда и содействовали бы тому, чтобы дети посещали школу, а также базисных пособий в рамках социальной помощи, которые в сочетании с другими мерами политики, могут в значительной мере содействовать снижению уровня бедности. Выводы В настоящей Главе был рассмотрен вопрос о роли различных сторон, участвующих в гарантировании дохода и социальной защиты, начиная с семьи и местных сетей солидарности и кончая международным сообществом. Центральное правительство, трудящиеся и работодатели составляют основное ядро партнеров, но чтобы повысить эффективность социального обеспечения и содействовать социальной защите самостоятельно занятых или занятых в неформальном секторе трудящихся с низким уровнем дохода, такое партнерство необходимо расширять. Необходимо улучшать связи между центральными и местными органами власти, а также между различными министерствами (социального обеспечения, труда, здравоохранения, финансов и т.д.). Важную роль должны будут играть местные органы власти, ассоциации, являющиеся прямыми представителями трудящихся неформального сектора экономики (например, кооперативы, кассы взаимопомощи и общины), а также посреднические организации, выступающие от имени низкооплачиваемых трудящихся. Кроме того, есть возможности для установления партнерских отношений с частными финансовыми учреждениями, например когда системы социального страхования нуждаются в службах управления инвестициями или когда программы микрострахования нуждаются в службах перестрахования или иных специализированных службах. На международном уровне международное сообщество могло бы взять на себя новую функцию, например в отношении определения глобальной социальной политики и (совместного) финансирования некоторых базисных социальных пособий.

92 ГЛАВА VII ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ БУДУЩЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МОТ В предыдущих главах рассматривается ряд вопросов, часть из которых представляет собой вызов для применения концепции социального обеспечения, а другие направлены на то, чтобы привлечь внимание к слабым сторонам, ограничивающим ее эффективность. В то время, когда во многих странах требуется усилить социальную защиту, механизмы решения таких вопросов не позволяют добиваться поставленных целей. В частности, в развивающихся странах многие лица, работающие по найму, лишены доступа даже к элементарной социальной защите и ежедневно живут под страхом увольнения. Вместе с тем, важно рассмотреть эти вопросы в перспективе и отметить, что наряду с существующими проблемами многие системы социального обеспечения во всех регионах смогли добиться успеха с точки зрения обеспечения гарантии дохода и доступа к системе здравоохранения для миллионов граждан. Поэтому адекватный ответ на этот вызов состоит в том, чтобы сосредоточить усилия на устранении этих слабых мест и выделить их из концепции социального обеспечения, которая по-прежнему сохраняет свою жизненную силу и ценность. Данный доклад содержит программу для развития инициатив в области реформы, которые будут направлены на решение этих вопросов. МОТ определила своей главной задачей содействие возможностям женщин и мужчин в получении достойного и производительного труда в условиях свободы, справедливости, безопасности и человеческого достоинства. Социальное обеспечение представляет собой ключевой элемент цели достойного труда и признается в качестве одного из прав человека. Одна из четырех стратегических задач МОТ состоит в расширении охвата и повышении эффективности социальной защиты для всех и направлена на обеспечение этого права. Мандат и структура МОТ в полной мере соответствуют этой задаче, поскольку они и сама цель достойного труда говорят о необходимости установления связи между политикой в области занятости и политикой в области социальной защиты. В этой заключительной Главе рассматриваются последствия для программы МОТ и ее планируемой структуры. В целях решения этой задачи МОТ разрабатывает комплексную программу, включающую следующие ключевые компоненты: научно-исследовательская работа и разработка политики; обеспечение нормативно-правовых рамок за счет разработки норм; техническое сотрудничество и другие средства действий.

93 88 Социальное обеспечение НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА И РАЗРАБОТКА ПОЛИТИКИ В этой области задача заключается в том, чтобы расширить базу знаний МОТ относительно масштабов охвата социальной защиты, а также относительно методов повышения эффективности и справедливости действующих систем. Для этого требуется проведение научных исследований и анализ проблем, связанных с обеспечением эффективного охвата, с финансированием систем и их управлением, а также осуществление сравнения с другими системами, где инициативы, предпринятые в области реформ, увенчались успехом. Цель заключается в том, чтобы: i) лучше понять характер, причины и последствия слабых мест в действующих системах; ii) разработать стратегии для развития эффективных механизмов социальной защиты; и iii) разработать общие рамки МОТ для политики в области социальной защиты на основе следующих компонентов. i) Анализ слабых мест с точки зрения охвата и эффективности за счет: обзора статистических тенденций в области охвата и социальных расходов в целях определения масштабов исключения; сбора данных о занятости, доходах и расходах тех категорий населения, которые не охвачены социальной защитой, в том числе в неформальном секторе, в целях определения потребностей в социальной защите и потенциала выплачивать взносы на уровне домашних хозяйств и на местном уровне; выявления факторов, содействующих исключению из сферы охвата; выявления факторов, ограничивающих эффективность систем. Сектор социальной защиты отвечает за специальную программу по расширению охвата. В течение текущего двухлетнего периода в ее рамках будут проводиться исследования о статистических тенденциях в области охвата и социальных расходов, а также об эффективности усилий, направленных на расширение социальной защиты. Можно было бы подумать о создании наблюдательного пункта по вопросам социальной защиты для контроля над прогрессом в области оперативной реализации концепции достойного труда. и) Выявление и развитие эффективных механизмов социальной защиты за счет: оценки эффективности усилий по расширению социальной защиты на основе обязательных систем социального обеспечения и микрострахования и взаимосвязей между ними; рассмотрения роли социальных участников для определения условий, в которых они могут сотрудничать в целях расширения или совершенствования социальной защиты; испытания вариантов с точки зрения структуры и финансирования на основе изучения экономической обоснованности систем: - для особых категорий рабочей силы;

94 Последствия для будущей деятельности МОТ 89 - финансируемых за счет налоговых поступлений, а не за счет взносов; - для оказания поддержки системам микрострахования через такие механизмы как перестрахование; - для обеспечения международной финансовой поддержки базовой социальной защите в наименее развитых странах; исследования различных вариантов выделения пособий чрезвычайного характера для удовлетворения потребностей в области социальной защиты в странах, пострадавших от кризиса или стихийного бедствия, а также для последующего (вос)создания систем социальной защиты; установления связей между политикой в области социальной защиты и политикой в области занятости, например между программами микрострахования и развития микропредприятий и между системами выплаты пособий по безработице, социальной помощью и активной политикой рынка труда; выявления путей социальной защиты в целях содействия тендерному равенству на основе разработки систем пособий, гарантирующих равенство обращения и снижающих неравенство как на рынке труда, так и в области разделения труда между мужчинами и женщинами. ш) Развитие рамок политики МОТ с учетом исследований и опыта, в которых определялась бы политика, направленная на расширение охвата и повышение эффективности систем социальной защиты. Это может, в частности, подразумевать развитие новых или альтернативных национальных или международных стратегий для финансирования социальных трансфертных систем. Следует напомнить, что соответствующая нормотворческая деятельность МОТ частично является результатом исследований, проводимых в области развития социального обеспечения. Такие исследования должны быть направлены, в частности, на определение недостатков в областях социального обеспечения, охваченных «обновленными» нормами, и оценку общего воздействия этих норм на положение в государствах-членах. ОБЕСПЕЧЕНИЕ НОРМАТИВНЫХ РАМОК ЗА СЧЕТ РАЗРАБОТКИ НОРМ В принципе, каждый человек вправе быть охваченным системой социального обеспечения и международные нормы должны отражать это право и содействовать его осуществлению. Однако, как отмечалось ранее, большинство норм в области социального обеспечения касаются наемных работников, занятых в реальном секторе экономики, и не всегда отвечают нуждам и условиям самозанятых лиц и лиц, работающих на нерегулярной или гибкой основе вне рамок традиционных отношений между работодателем и работником. Каким образом нормы МОТ должны содействовать расширению охвата и включению тех категорий населения, которые сейчас лишены социальной защиты? Это трудная область, в которой сталкиваются различные соображения, причем сложности еще более

95 90 Социальное обеспечение усугубляются в связи с большим разнообразием трудовых отношений и желанием многих работодателей и даже работников уклониться от выплаты взносов. Как можно больше работников должно входить в сферу охвата систем социального обеспечения, которые базируются на принципах солидарности с обязательным членством или единообразными условиями. Для целей социального обеспечения очень важно, чтобы лица, отвечающие критериям наемных работников, занятых даже на временной основе или на условиях неполного рабочего времени, рассматривались в качестве наемных работников, а их работодатель должен выполнять надлежащие обязанности. Однако это легче сказать, чем сделать, и чем в меньшей степени работники отвечают критериям «наемных работников», тем труднее становится этот процесс. Можно было бы использовать иной подход в отношении самозанятых лиц или в отношении категорий работников, для которых исключительно трудно установить связь с работодателем. Лиц, занимающихся самостоятельной деятельностью на постоянной основе и имеющих определенное место работы или профессию, можно было бы постепенно вовлекать в сферу действия той же системы социального обеспечения, в которой участвуют наемные работники, или охватить какой-либо иной системой, основанной на аналогичных принципах. Лица, работающие на себя на более низком уровне, вероятно, могли бы быть охвачены специальными мерами, характер которых мог бы определяться налоговыми и экономическими факторами, а также их возможностями выплачивать взносы, но которые могли бы предоставлять определенный базовый уровень социальной защиты. Поэтому можно подумать о разработке норм, направленных на содействие расширению социальной защиты на этой основе. В рамках таких норм можно было бы: подтвердить право на социальное обеспечение в соответствии с положениями Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; заручиться обязательством правительств и социальных партнеров разрабатывать и осуществлять стратегии для расширения базовой социальной защиты; и принять статистические показатели для измерения прогресса с точки зрения универсального охвата. Кроме того, в этих нормах могли бы содержаться рекомендации по вопросам структуры систем социальной защиты, управления ими и по другим административным вопросам, а также по вопросам развития и разработки национальной и международной политики и стратегий. Проблема, связанная с наличием различных уровней социального обеспечения для различных категорий работников, является весьма сложной как с точки зрения принципов, так и с точки зрения управления. Весьма важно выделить такие категории как можно более четко, поскольку в противном случае работодатели и/или работники смогут вступать в эти системы и выплачивать взносы по ставкам, которые они сами будут выбирать. Это подрывало бы принцип солидарности и привело бы к значительному снижению уровня защиты среди тех, кто уже охвачен этими системами. Кроме того, можно было бы подумать о разработке новой нормы в области равенства обращения между мужчинами и женщинами. Как отмечается в Главе IV, женщины очень широко представлены на рабочих местах на условиях неполного рабочего времени, с низким уровнем доходов, на временных и нестабильных

96 Последствия для будущей деятельности МОТ 91 рабочих местах, которые часто не охвачены системами социального обеспечения. Большинство женщин, кроме того, часто также несут основную долю обязанностей, связанных с воспитанием детей, и поэтому не обладают достаточным стажем для получения права на пособия по социальному обеспечению. Более того, в большинстве стран все еще устанавливается более низкий пенсионный возраст, и если он является обязательным, то это затрудняет выполнение ими квалификационных требований и критериев для получения пособий в полном размере. С другой стороны, мужчины также сталкиваются с проблемой неравенства, так как во многих странах пособия в связи с потерей кормильца выплачиваются только вдовам. Поэтому новая норма могла бы охватывать: вопросы равенства обращения с точки зрения прав на пособия по старости; вопросы равенства обращения с точки зрения пособий в связи с потерей кормильца; разделение пенсионных прав в случае развода; и исчисление пособий для родителей с семейными обязанностями или доступ к ним. Из всех сфер социального обеспечения, охваченных Конвенцией 102, предметом специальной нормы МОТ не стали только пособия на детей и семейные пособия. Можно было бы изучить вопрос о будущей разработке нормы по этой теме в качестве эффективного средства для борьбы с детским трудом и бедностью и для содействия тендерному равенству. Социальные и демографические изменения, произошедшие после принятия Конвенции 102 в 1952 году, привели к появлению новых типов положений в области социального обеспечения, в частности к таким, как: родительские пособия, которые должны замещать заработки родителей, берущих выходные дни на работе для ухода за маленькими или больными детьми, о чем вкратце упоминается в пункте 10 3) Рекомендации 2000 года об охране материнства (191); страхование долгосрочного ухода, защищающее людей от весьма высоких издержек, которые могут возникать, если больной не может ухаживать за собой самостоятельно и справляться с задачами повседневной жизни. Эти вопросы также могли бы стать предметом разработки новой нормы. При рассмотрении этих и, возможно, иных тем, следует помнить о том, что разработка новой нормы может осуществляться различными способами: формулирование новой нормы; пересмотр нормы или разработка протокола к существующим конвенциям. Следует отметить, что Административный совет Международного бюро труда постановил, что конвенции по вопросам социального обеспечения в формальном плане являются актуальными и просил государства-члены информировать МБТ о препятствиях и трудностях, с которыми они сталкиваются и которые мешают им ратифицировать эти конвенции, а также о возможной необходимости пересмотра в некоторых случаях этих конвенций. К этим семи конвенциям следует добавить Конвенцию 2000 года об охране материнства (183). Учитывая все более сложный характер факторов, связанных с развитием систем социального обеспечения с целью решения задач, упомянутых в начале этой Главы, а также взаимозависимый характер этих факторов, было бы нецелесообразно приступать к какой-либо из форм нормативной деятельности на

97 92 Социальное обеспечение разрозненной основе и без четкого представления относительно общего направления такой деятельности. Несмотря на то, что обсуждение настоящего доклада, несомненно, позволит получить полезные сведения на этот счет, сложный и технический характер этой тематики требует намного более конкретных действий. В этой связи нормы по социальному обеспечению представляются неплохим предметом для применения нового «комплексного подхода» к будущей нормативной деятельности, который был одобрен Административным советом на экспериментальной основе на его 279-й сессии в ноябре 2000 года. 1 На первом этапе этого подхода следует провести инвентаризацию существующих норм и деятельности, связанной с нормами, в избранной области. Этот углубленный анализ затем будет рассматриваться в рамках трехстороннего обсуждения на Международной конференции труда, в результате чего будет составлен комплексный план действий в рассматриваемой области. В таком плане действий можно было бы выявить потенциальные новые темы для разработки норм, указать направления работы для продвижения существующих норм и определить сферы соответствующего технического сотрудничества. В рамках обсуждения можно было бы также определить вопросы, которые в силу их технического характера или по иным причинам не могут быть предметом конвенции или рекомендации и должны рассматриваться в иной форме, например в рамках кодексов практики или пособий. На третьем этапе Административный совет составил бы соответствующие заключения на основе обсуждения на Конференции в рамках своей обычной процедуры, включающей отбор темы для разработки нормы и пересмотр повестки дня Конференции. Учитывая важность этой темы, настоящее обсуждение можно было бы считать в качестве начального обмена мнениями по вопросам социального обеспечения, стоящих перед ним проблем и перспектив развития, что позволило бы прояснить вопрос о будущей деятельности МОТ в этой области. По итогам этого обсуждения и если Конференция сочтет это уместным, МБТ могло бы затем приступить к углубленному анализу нормативной деятельности МОТ в области социального обеспечения в рамках этого комплексного подхода. 2 Административный совет мог бы изучить сроки осуществления этой процедуры в свете замечаний, высказанных на Конференции. ТЕХНИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО И ДРУГИЕ СРЕДСТВА ДЕЙСТВИЙ Международное бюро труда как через свой Сектор социальной защиты, так и через специалистов по вопросам социального обеспечения в рамках многодисциплинарных групп, оказывает технические и консультационные услуги и Подробную информацию см. в GB.279/4. Следует напомнить, что на своей 282-й сессии (ноябрь 2001 г.) Административный совет будет рассматривать вопрос о продолжении консультаций, касающихся инструментов социального обеспечения, являющихся результатом решений Административного совета, основанных на рекомендациях Рабочей группы по политике, касающейся пересмотра норм, Комитета по правовым вопросам и международным трудовым нормам. См. GB.279/11/2, Приложение I, п. 54.

98 Последствия для будущей деятельности МОТ 93 осуществляет программы технического сотрудничества, которые соответствуют запросам государств-членов по вопросам социального обеспечения. Ключевая задача программы МОТ в области социального обеспечения заключается в укреплении потенциала правительств, систем социального обеспечения, социальных партнеров и, там где это уместно, НПО, чтобы обеспечить долгосрочный и устойчивый характер реформ, а программы профессиональной подготовки получили высокий приоритет в большинстве проектов в области технического сотрудничества. Политика социальной защиты должна строиться на основе четкого финансового, налогового и экономического анализа, в связи с чем МОТ будет по-прежнему оказывать актуарные услуги и осуществлять анализ социального бюджета по просьбе своих трехсторонних участников. Кроме того, в рамках инициативы КВА ТРЭЙН будет осуществляться конкретная специальная подготовка университетского уровня руководителей финансов этих систем. Страны все чаще обращаются к МОТ за технической помощью с целью распространения социальной защиты либо на неохваченные категории рабочей силы, либо на новые или ранее не защищенные страховые случаи. Совершенно очевидно, что действующие системы социального обеспечения еще могут многое сделать для расширения охвата дополнительных категорий населения и дополнительных категорий страховых случаев, но часто для этого требуется техническая помощь с целью решения проблем управления и устранения законодательных пробелов, а также для создания потенциала, необходимого организациям для выполнения новых обязанностей. К ним может относиться детальный анализ финансовой структуры системы, который можно осуществлять на макроуровне за счет анализа социального бюджета. Вторая сфера деятельности связана с оказанием помощи правительствам и социальным партнерам в разработке комплексной политики социальной защиты. В области обязательного социального страхования МОТ оказывает обширную техническую помощь, направленную на разработку политики, подготовку проектов законов и административное осуществление систем выплаты пособий по болезни, по старости, инвалидности, в связи с кончиной, производственными травмами, профессиональными заболеваниями, в связи с беременностью и родами, а также семейных пособий. Наиболее приоритетное внимание уделяется технической помощи, связанной с распространением социальной защиты на те категории населения, которые в настоящее время еще не охвачены. МОТ также оказывает помощь в разработке систем социальной помощи и в управлении ими, которые были бы доступными для стран с низкими доходами и соответствовали другим политическим мерам, направленным на борьбу с бедностью. В некоторых странах МОТ, и в частности ее программа СТЕП, уделяет внимание медицинскому страхованию, как одной из ключевых неудовлетворенных потребностей в области социальной защиты работников неформального сектора. МОТ оказывает помощь в осуществлении исследований и технико-экономических обоснований для оценки того, как и при каких условиях эти экспериментальные виды деятельности можно было бы успешно применять и использовать в других странах. На основе полученного опыта МОТ разрабатывает практические инструменты и учебные материалы для различных социальных партнеров,

99 94 Социальное обеспечение чтобы помочь им в разработке своей собственной политики и проведении мероприятий в области микрострахования, а также предоставляет сетевые услуги для социально-трудовых групп, участвующих в процессе микрострахования. Распространение сферы действия систем социального обеспечения на категории населения, которые в настоящее время еще не охвачены им, потребует, вероятно, подготовки практических пособий и широкого распространения информации относительно таких систем. Существующие нормы МОТ должны составлять рамки для технического сотрудничества, а исследовательская деятельность должна проводиться по проблеме синергии между нормами, технической помощью, совещаниями и деятельностью полевых структур, чтобы обеспечить как можно более полное соответствие этих мероприятий целям Организации.

100 Последствия для будущей деятельности МОТ 95 ВОПРОСЫ, ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ 1. Каким образом глобальные изменения влияют на потенциал государств-членов сохранять или расширять охват систем социального обеспечения? 2. В большинстве стран адекватным социальным обеспечением по-прежнему охвачено лишь меньшинство населения. Почему так происходит? Каким образом государства-члены МОТ и социальные партнеры могут добиться успеха и сделать так, чтобы право на социальное обеспечение стало реальностью для всех? Каким образом можно принять во внимание экономические трудности и уровень развития в рамках стратегий, направленных на достижение этой цели? 3. Каким приоритетом должны пользоваться вопросы распространения социальной защиты на мелкие предприятия, на самостоятельно занятых лиц, на трудящихся-мигрантов и на неформальный сектор экономики? Какие акты и меры могут оказаться наиболее эффективными для охвата этих категорий населения? Какую роль могли бы играть программы микрострахования? 4. Каким образом системы социального обеспечения могут содействовать гибкому и динамичному рынку труда, повышению производительности предприятий и экономическому развитию? 5. С помощью каких средств можно обеспечить наилучшую гарантию доходов для безработных в странах с различным уровнем развития и индустриализации? Каким образом можно обеспечить наилучшее сочетание этих средств с мерами, направленными на содействие доступу на рынок труда и возвращению к работе? 6. Каким образом меры в области социальной защиты могут содействовать тендерному равенству? Достаточно ли гарантировать равное обращение для мужчин и женщин в рамках систем социального обеспечения? Какие последние реформы больше всего способствовали тендерному равенству? 7. Сталкивается ли социальное обеспечение с кризисом постарения населения? Можно ли его избежать за счет изменения систем, используемых для финансирования пенсионного обеспечения? Или необходимо стабилизировать общее количество иждивенцев за счет расширения участия в трудовой деятельности, в частности пожилых работников и женщин? 8. В чем заключаются преимущества и недостатки альтернативных методов финансирования социального обеспечения, принимая во внимание разницу в возможностях выплачивать взносы в системы социального страхования? Оказывают ли влияние взносы, выплачиваемые работодателем в систему

101 96 Социальное обеспечение социального обеспечения, на затраты на рабочую силу и на уровень занятости? Могут ли частные системы содействовать финансированию социального обеспечения, не подрывая принципы солидарности и универсальности? 9. Каким образом расширение социального диалога как в пределах стран, так и на международном уровне может содействовать расширению и улучшению социального обеспечения? Какую роль могли бы играть организации работодателей и трудящихся в этом контексте? 10. С помощью каких мер можно добиться наиболее оптимального эффекта синергии между социальным обеспечением и другими аспектами, касающимися общей цели достойного труда? 11. В чем должны заключаться долгосрочные приоритеты исследовательской и нормотворческой деятельности МОТ, а также ее технической помощи в области социального обеспечения? 12. Принимая во внимание утвержденный Административным советом в ноябре 2000 года комплексный подход к нормотворческой деятельности, как следует применять этот новый подход в области социального обеспечения?