Модернизация как условие развития современной России

Save this PDF as:
 WORD  PNG  TXT  JPG

Размер: px
Начинать показ со страницы:

Download "Модернизация как условие развития современной России"

Транскрипт

1 МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ, СТАТИСТИКИ И ИНФОРМАТИКИ (МЭСИ) ИНСТИТУТ ПРАВА И ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Модернизация как условие развития современной России XI МЕЖДУНАРОДНАЯ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ Россия, Москва, 27 мая 2011 г. Москва, 2011

2 УДК 34 ББК 67 М 744 Модернизация как условие развития современной России: Статьи и доклады XI Междунар. научно-практическая конференция. Москва 27 мая 2011 г. / Главный редактор Н.В. Тихомирова / Под ред. П.Ю. Федорова, Н.М. Чепурновой, Н.С. Чучунова. М.: МЭСИ, c. Редакционная коллегия: Тихомирова Н.В. д.э.н., Ректор МЭСИ (председатель); Кочерга С.А. к.ю.н., проректор кадрового и правового обеспечения МЭСИ; Федоров П.Ю. к.ю.н., директор Института права и гуманитарного образования МЭСИ; Белоновский В.Н. профессор кафедры Конституционного и административного права МЭСИ; Чепурнова Н.М. д.ю.н., Заслуженный юрист РФ, профессор, зав. кафедры Конституционного и административного права МЭСИ; Чепурнов А.А. к.ю.н., зав. кафедрой Уголовного права и процесса. Компьютерная верстка Логвиненко Г.Г. Одним из направлений реформирования современной правовой, организационной и политической системы общества и государства является их модернизация. В сборнике представлен разносторонний анализ состояния форм и методов государственного воздействия на общественные отношения и процессы, их правового регулирования, институциональных и функциональных изменений системы государственного и муниципального управления. В нем содержатся предложения и обоснования научных взглядов и концепций на процессы модернизации различных сфер жизнедеятельности общества и государства: законодательства, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, экономики, финансов, образования, институтов демократии и народовластия. Научно-практические разработки представлены в контексте исторического развития государственного управления в рассматриваемых сферах и с учетом международного опыта. В сборнике представлены научные статьи и тезисы докладов преподавателей, аспирантов и студентов из разных образовательных учреждений высшего профессионального образования и разных регионов Российской Федерации, а также ученых, преподавателей и аспирантов из Польши, Казахстана, Армении, Узбекистана и других государств. Материалы конференции адресуются работникам вузов, студентам и аспирантам, практикующим специалистам, научным работникам, а также всем, кто интересуется проблемами состояния государственного правового регулирования и управления и процессами их модернизации в современной России. Материалы конференции представлены в авторской редакции. ISBN Коллектив авторов, 2011 Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ),

3 Организационный комитет конференции: Тихомирова Н.В. Председатель Тихомиров В.П. Тельнов Ю.Ф. Минашкин В.Г. Кочерга С.А. Федоров П.Ю. - д.э.н., Ректор Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; - академик, д.э.н., профессор, научный руководитель Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, Президент Международного консорциума «Электронный университет»; - д.э.н., профессор, проректор Московского государственного университета экономики, статистики и информатики по научнометодической работе; - д.э.н., проректор по учебной работе Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; - проректор Московского государственного университета экономики, статистики и информатики по кадровому и правовому обеспечению; - к.ю.н., директор Института права и гуманитарного образования Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; Белоновский В.Н. - к.и.н., профессор, кафедра конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; Булуктаев Ю.О. Епифанов А.Е. Чепурнова Н.М. - д.п.н., руководитель Отдела внутренней политики Института мировой экономики и политики (ИМЭП), при Фонде Первого Президента Республики Казахстан; - д.ю.н., профессор, кафедра Международного права и прав человека Волгоградского государственного университета; - д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ, зав. кафедрой Конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; 3

4 Чепурнов А.А. Шавров А.В. Юрьева Т.В. Чучунова Н.С. Самойлова В.В. Мурызева В.О. Ответственный секретарь Логвиненко Г.Г. Секретарь - к.ю.н., доцент, зав. кафедрой Уголовного права и процесса Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; - к.ю.н., зав. кафедрой Финансового права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; - д.э.н., профессор, заведующий кафедрой Управления проектами и международного менеджмента Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ); - доцент кафедры Конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ), судья Федерального арбитражного суда Московского округа; - заместитель директора Института Права и Гуманитарного образования Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; - м.н.с., научно-образовательного центра ИПиГО, преподаватель, кафедры Конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики; - м.н.с., Института права и гуманитарного образования Московского Государственного университета экономики, статистики и информатики; 4

5 МОДЕРНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ: ИНСТУЦИОНАЛЬНЫЙ ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ МОДЕРНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ВУЗОМ В КОНТЕКСТЕ СЕТЕВОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ, ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА И ДОСТУПНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Тихомирова Н.В. д.э.н., профессор, ректор Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Исаев С.Н. ректор Евразийского открытого института, г. Москва Актуальность разработки и реализации комплексных проектов по отработке эффективных организационно-сетевых решений на различных уровнях системы образования диктуется общей негативной динамикой демографических показателей в Российской Федерации, складывающихся в настоящее время (рис. 1), а также нормативно-правовыми и организационно-экономическими изменениями. В последние годы проводился целый ряд федеральных и региональных экспериментов, направленных на совершенствование структуры и организации сети образовательных учреждений. Среди них особо следует отметить эксперименты по реструктуризации сети сельских школ как наиболее проблемной части общеобразовательной системы, по сетевому взаимодействию школ при введении профильного обучения и предпрофильной подготовки 1, разработки по электронному обучению и дистанционным технологиям 2. Результаты такой работы в регионах России убедительно доказывают необходимость и эффективность кооперации и интеграции ресурсов учреждений образования на территориях. 1 Постановление Правительства Российской Федерации 871 от 17 декабря 2001 г. «О реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности» 2 Законопроект «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в части расширения возможностей использования электронного обучения, в том числе дистанционных образовательных технологий)»// 5

6 Прирост (убыль) численности населения тысяч человек Естественная убыль Миграционный прирост Общий прирост (убыль) населения Рис. 1. Прирост (убыль) численности населения РФ 1. Реструктуризация и оптимизации сети образовательных учреждений, обеспечивающие равный доступ к качественному образованию всех граждан независимо от места проживания, а также более рациональное использование материальных и интеллектуальных ресурсов российской системы образования проводятся в условиях недостаточной регламентации в этой области на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Вопросы сетевого взаимодействия лишь становятся предметом правового регулирования, войдя в обсуждаемый научно-педагогической общественностью и гражданами проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» 2. В связи с этим особенно насущной становится необходимость институционального обеспечения осуществляемых изменений. 1 Современная демографическая ситуация в Российской Федерации// 2 Проект федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (на 14 октября 2011 года, версия 3.0.2). Статья 14. Сетевые формы реализации образовательных программ. // 6

7 При этом можно выделить два основных пути правового оформления сетевых взаимодействий: наиболее сложен первый путь создание единого распределенного образовательного учреждения многофункционального назначения. Второй путь установление правоотношений между участниками сетевого взаимодействия посредством частных правовых инструментов, т.е. в договорном порядке. В любом случае вектор доступности образования рассматривается от потребителя, а не от территориального расположения вуза. Реализация образовательных программ в таком ракурсе возможна, прежде всего, на основе широкого использования современных образовательных технологий и, прежде всего, электронного обучения. Говоря о профессиональном образовании России, территориально приближенном к потребителю, т.е. об образовании, получаемом гражданами в малых городах, необходимо отметить его специфические функции. К ним можно отнести функции социальные, собственно образо-вательные и личностные 1. Социальными являются функции: формирования единого общероссийского/регионального образовательного пространства; интеграции регионов (в том числе малых городов) в общероссийское и мировое социокультурное пространство; расширения социальной базы образования за счет увеличения территориального охвата; доступность, обеспечиваемая предоставлением образовательных услуг непосредственно по месту жительства обучаемых; демократизации через расширение социального состава студентов, предполагающее подключение к образованию представителей разных социальных слоев, в первую очередь низших (рабочих), что способствует выравниванию существующей асимметрии между социальным составом студентов и социальной структурой общества; сохранение интеллектуального потенциала малых городов и сельских поселений за счет ограничения выезда лучших представителей молодежи для обучения в столичные вузы и вузы больших городов; социально-экономического развития малого города; оптимизации социально-профессиональной структуры малого го-рода; социальной защиты населения малого города; канала снижения социального напряжения; социокультурного развития малого города; 1 Зборовский Г., Шуклина Е., Тейтельман Я. Образовательные потребности студентов в малом городе// Высшее образование в России - 9,

8 социальной компенсации населению, лишенному в массе своей возможностей (материальных и иных) получить образование в крупных образовательных центрах, причем то, потребности в котором оно испытывает. Собственно образовательными являются функции: самосохранения системы профессионального образования за счет расширения рынка образовательных услуг; развития новых методов и форм обучения, в частности дистантного; сохранения и экономической поддержки преподавательского состава. Личностными являются функции: формирования, развития и удовлетворения потребностей населения малого города в профессиональном образовании; удовлетворения через получение профессионального образования потребностей населения малого города в профессиональном самоопределении, становлении, развитии и повышении квалификации; статусном росте, социально-экономической и социокультурной адаптации; культурном развитии, материальном и моральном самоутверждении; инвестирования капиталовложений в собственное будущее. Аналогичные функции российского образования можно рассматривать при реализации образовательных программ для наших соотечественников, проживающих вне территории Российской Федерации. Для обеспечения перечисленных функций может служить новый тип образовательного учреждения распределенный 1. Признаками распределенного вуза: - наличие распределенной образовательной сети в России и за рубежом; - единая информационная сеть, охватывающая все отечественные и трансграничные центры/пункты доступа; - единая среда электронного обучения; - единый для всей сети образовательный контент по каждой из образовательных программ в виде учебно-методических комплексов на электронных носителях, в полном объеме обеспечивающих дисциплины, предусмотренные учебным планом каждой образовательной программы, и позволяющий осваивать образовательные программы в индивидуальном порядке; - единые информационные и библиотечные ресурсы, позволяющие вести образовательные процессы общего и профессионального образования с использованием технологий электронного обучения; 1 Тихомирова Н.В. Управление современным университетом, интегрированным в информационное пространство: концепция, инструменты, методы: научное издание. М.: Финансы и статистика, С

9 - информационная система администрирования, включая системы электронного документооборота, учёта студентов, результатов их индивидуальной учебной деятельности; - наличие системы электронного мониторинга качества обучения; - система контрольно-измерительных материалов по всем реализуемым основным образовательным программам; - распределенный (независимо от места жительства) профессорскопреподавательский состав, прошедший специальную переподготовку для работы со студентами по технологиям дистанционного и электронного обучения; подготовленный для опосредованной и непосредственной работы со студентами и слушателями с использованием технологий электронного обучения; - система менеджмента, обеспечивающая оперативное управление образовательным учреждением, филиалами, представительствами, центрами/пунктами коллективного и индивидуального на основе единых информационных сетей; - технологические возможности для проведения текущей, модульной, промежуточной и итоговой аттестации учащихся при идентификации аттестуемого и без выезда аттестационной комиссии на место обучения аттестуемого. Задачей деятельности распределенного вуза является повышение доступности и обеспечение равных возможностей для получения образования независимо от места жительства и социально - экономического положения обучаемых. Целями деятельности распределенного вуза является: - ведение эффективной распределенной образовательной деятельности с использованием современных информационных телекоммуникационных технологий; - дальнейшая интеграция образовательной системы Российской Федерации в Болонский процесс и участие России в Европейских проектах e- Bologna. Структура распределенного вуза отличается, прежде всего, наличием распределенной образовательной сети. Она носит двойственную структуру, объединяя реальное и виртуальное пространство. Реальное пространство составляют структурные подразделения (филиалы и представительства) вуза, центры и точки доступа к информационным ресурсам, создание которых носит как территориальный, так и экстерриториальный характер. Виртуальное пространство характеризуется наличием единой информационной среды вуза, обеспечивающей эффект реального присутствия всех участников образовательного процесса. К использованию виртуального простран- 9

10 ства к обучению в вузе привлекаются так называемые «свободные обучаемые», чья траектория обучения выстраивается независимо от наличия в регионе структурных подразделений вуза. Рис. 2. Топология распределенной образовательной среды вуза 1. С точки зрения топологии распределенной образовательной среды необходимо выделить 4 уровня объектов управления, для каждого из которых характерно свое сочетание основных компонентов системы: головной ВУЗ; филиал головного ВУЗа 1 Исаев С.Н. Тихомирова Н.В. Параметры сетевой формы хозяйствования в сфере производства образовательных услуг.//новые Информационные технологии в образовании: материалы Международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 1-4 марта 2011 г. ФГАОУ ВПО «Рос. гос. проф.-пед. Ун-т»ю Екатеринбург, Ч. 2 С

11 представительство 1-го уровня (представительство центр доступа к информационным ресурсам вуза); представительство 2-го уровня (представительство точка доступа к информационным ресурсам вуза); свободные обучаемые (не привязанные к структурному элементу сети). Топология такой распределенной образовательной среды приведена на рис. 2. В качестве примера предлагается рассмотреть построение распределенной образовательной сети Евразийского открытого института (ЕАОИ) в Ростовской области (рис. 3). Ее основу составляют Донской (г. Ростов-на- Дону) и Азовский (г. Азов) филиалы ЕАОИ. В соответствии с принятым в 2004 г. соглашением между Министерством образования Ростовской области и Международным консорциумом «Электронный университет», в который входит ЕАОИ, на территории региона создан ряд представительств, обеспечивающих максимальный территориальный охват региона. Представительства делятся на две категории: действующие самостоятельно, управление которыми осуществляется непосредственно отделом по работе с филиалами и представительствами ЕАОИ (Персиановское, Шахтинское). Эти представительства выполняют функции центров доступа к информационным ресурсам вуза. И, представительства, находящиеся в оперативном подчинении Донского филиала (Морозовское, Шолоховское, Аксайское, Тихорецкое, Целинское, Кашарское). Управление этими представительствами осуществляется институтом через филиал. Такие представительства являются точками доступа к информационным ресурсам. Кроме того, на территории области действует ряд партнерских организаций ЕАОИ (на основании договоров о сотрудничестве в сфере образования), выполняющих функции центров доступа к информационным образовательным ресурсам института и проживает большое число студентов заочной формы обучения (с использованием электронных образовательных технологий), проходящих обучение непосредственно в головном вузе. Все перечисленные субъекты образовательной деятельности объединены единой образовательной средой вуза, позволяющей обеспечить взаимодействие обучаемых и ППС, организовать круглосуточный доступ студентов к информационным ресурсам вуза и обеспечить процесс непрерывного управления. 11

12 Рис.3 Распределенная образовательная сеть Евразийского открытого института в Ростовской области Система менеджмента распределенного вуза должна обеспечивать оперативное управление образовательным учреждением, филиалами, представительствами и центрами коллективного доступа на основе единых информационных сетей. Система менеджмента распределенного вуза, кроме традиционных для высшего учебного заведения структурных подразделений должна включать: - подразделения, организующие деятельность региональных структурных подразделений (филиалов, представительств и центров коллективного доступа); - подразделения, поддерживающие работу единой информационной образовательной среды вуза; - подразделения для оказания помощи профессорскопреподавательскому составу в подготовке учебно-методических материалов, в том числе в электронном виде; 12

13 - подразделения, организующие образовательный процесс, включая процесс текущей и итоговой аттестации студентов и слушателей с использованием среды дистанционного (электронного) обучения вуза, а также, по мере необходимости, другие подразделения, организующие распределенную образовательную деятельность. Непосредственное руководство распределенной образовательной деятельностью осуществляет, как правило, один из проректоров распределенного вуза. Основой деятельности головного вуза являются его управленческие, коммуникационные и информационные ресурсы. Они должны обеспечивать следующие основные аспекты информационного обеспечения образовательной деятельности распределенного вуза (включая и его филиалы и представительства): информационное обеспечение учебного процесса, где главным потребителем информации является обучаемый под руководством преподавателя; информационное обеспечение процедур организации и управления учебным процессом, включая задачи административного управления, где главным потребителем информации является персонал управления, профессорско-преподавательский состав, учебно-методические службы, а также службы обеспечения и поддержки; реализацию систем доступа к информационным ресурсам вуза и образовательной корпорации, включающей его филиалы и представительства. В качестве средств информационного обеспечения учебного процесса используются интегрированная образовательная среда (ИОС) как полномасштабная система ведения образовательной деятельности с применением дистанционных технологий. При этом с точки зрения дидактических аспектов образовательных технологий система должна реализовать: подсистему библиотеки учебных материалов, включающую как специально разработанные электронные учебники, так и все возможные ресурсы библиотечных каталогов, электронных библиотек, интернет ссылок и.т.п. подсистему проверки и тестирования знаний обучаемых. Она должна включать дидактически широкий спектр типов вопросов, учет коэффициентов сложности вопросов и коэффициентов точности ответов. Должна иметь несколько режимов тестирования, включая, кроме экзаменационного, режим самотестирования. При этом должна быть увязана с соответствующими разделами библиотеки учебных материалов на уровне прямых ссылок; 13

14 разнообразный набор средств для обеспечения интерактивного взаимодействия обучаемых с преподавателем и друг с другом в процессе обучения, а также средства обмена информацией. При этом должны быть использованы как инструменты On-Line общения (чат, видеотелеконференция) так и Off-Line общения (форум, обсуждение, электронная почта; подсистему активного контроля со стороны преподавателя за ходом учебного процесса по каждому обучаемому, включающий ведение и анализ журналов активности пользователей, формирование и сохранение развернутых отчетов по результатам форумов, чатов, тестирования и т.п. подсистему разработки электронных учебно-методических материалов, в том числе тестовых заданий, доступную в освоении и использовании преподавателю, владеющему базовыми компьютерными навыками. Только это позволит сделать преподавателя, как носителя знаний, активным участником создания, использования в образовательном процессе и развития системы. С точки зрения организации учебного процесса ИОС должна реализовывать: разграничение ролевых функций участников образовательного процесса по категориям: слушателей, организаторов (виртуальный деканат), тьюторов (преподавателей), администраторов учебного комплекса; управление учебным процессом в части распределения прав доступа к образовательным ресурсам и средствам управления системой. При этом важно обеспечить децентрализацию функций управления в условиях распределенной образовательной среды в структурах типа образовательной корпорации или консорциума; управление группами слушателей, позволяющее использовать систему не только в «курсовом» (в терминах технологий ДО) обучении, но и в традиционных формах дневного, вечерного и заочного обучения, т.е. когда группа формируется по календарному, а не по предметному признаку; подсистему календарно-тематического планирования образовательного процесса. При этом должна быть реализована возможность планирования как для группы, так и для отдельного обучаемого для реализации его индивидуальной образовательной траектории. С точки зрения программно технической реализации ИОС должна обеспечить: возможность использования различных технологий в части разработки и представления учебного материала, включая современные потоковые аудио- и видео- средства. Ограничением в этом может быть дидактическая 14

15 целесообразность их применения, а также разумные физические ограничения пропускной способности каналов связи; единый стандарт разработки содержания учебных материалов (контента). В качестве базового можно принять то или иное подмножество стандартов IMS или SCORM. В сочетании с системой динамического управления контентом на платформе типа SQL сервера, такая система становится прототипом «базы знаний». Кроме того, такая система значительно облегчит возможность переноса и повторного использования контента в рамках корпорации и консорциума; единую и однократную процедуру авторизации пользователя ко всем образовательным ресурсам учебного заведения. При этом предпочтение следует отдавать системным процедурам авторизации (в частности, Active Directory фирмы Microsoft), а не созданным в рамках конкретного программного продукта. При этом значительно сократится трудоемкость создания и актуализации баз данных пользователей, которая будет насчитывать десятки (а то и сотни) тысяч записей. Кроме того, при наращивании информационного ресурса в процессе внедрения новых систем и технологий (в частности, электронной библиотеки, медиа-сервера, сервера видеотелеконференций и т.п.) при соблюдении единства платформ необходимость в дополнительных системах и базах данных авторизации отпадает. Информационное обеспечение процессов управления и организации образовательной деятельности ВУЗа и корпорации должно быть реализовано в следующих технологиях: Информационный портал ВУЗа и корпорации, реализованный как Вебсервис с системой динамического управления контентом. При этом в соответствии с «Лицензионными требованиями» каждый филиал и/или представительство, при отсутствии собственного Веб-сайта, должны иметь собственную точку входа на портале головного ВУЗа и авторизованный доступ для поддержания собственного сегмента контента. В качестве платформы для реализации такого портала целесообразно использовать Microsoft SharePoint Team Services под управлением Internet Information Server v.5.0. При росте числа клиентских сайтов свыше 25 возможен «прозрачный» переход на решения Microsoft Portal Server; Корпоративная информационная система ВУЗа как средство коллективной и групповой работы персонала. В качестве платформы хорошо зарекомендовали себя клиент-серверные решения, которые позволяют организовать корпоративную электронную почту, систему общих и групповых папок, построенных как по структурному, так и по предметному принципу, а также систему электронного документооборота. Система предусматривает также Веб-доступ к корпоративным информационным ресурсам, что 15

16 существенно повышает качество информационного обслуживания преподавателей и персонала; Строго регламентированная комплексная система управления вузом, включающая в себя комплекс задач по подготовке, организации и управлению учебным процессом в составе баз данных: учебные планы; аудиторный фонд; студенты; преподаватели; расписания; клиенты. Система должна обеспечивать четыре различных уровня управления: головной вуз, филиал (где осуществляется учебный процесс) и представительство 1 и 2-го уровня, как показано на рис.2. При этом должен быть обеспечен программно реализованный обмен информацией между базами данных головного вуза и соответствующими сегментами баз данных филиалов и представительств. Система управления организацией учебного процесса должна быть двухсторонне технологически увязана с интегрированной образовательной средой в части таких баз данных, как «Преподаватели», «Студенты», «Учебные планы», а также на уровне данных об успеваемости студентов, результатов тестирования и т.п. Основными и взаимосвязанными критериями для создания филиала, а также представительства 1 уровня, являются: наличие значительного (не менее 200) числа обучаемых. Этот фактор имеет как экономический смысл (выгоднее реплицировать существующие технологии корпорации непосредственно к месту обучения), так и организационный (кроме осуществления собственной образовательной деятельности, узел должен стать «головным» для территориальной сети представительств 2-го уровня, точек). Наличие в данном городе развитой телекоммуникационной инфраструктуры, в частности провайдеров услуг Интернета для развертывания сети региональных представительств точек доступа. С точки зрения информационного обеспечения учебного процесса филиал (представительство центр) должен располагать собственными экземплярами программных средств. Информационное обеспечение учебного процесса обеспечивается головным вузом. В части информационного обеспечения процедур организации учебного процесса используются технологические и информационные возможности, а также собственные ресурсы филиалов, аналогичные головному вузу. Состав и структура их баз данных должна строго соответствовать задачам головного вуза. В то же время ряд функций филиалов ограничен (в частности процедуры формирования учебных планов, зачисление студентов на обучение, прием оплаты за обучение и.т.п.), поэтому программное обеспечение должно обеспечивать синхронизацию. 16

17 Педагогический состав распределенного вуза, включает педагогических работников образовательного учреждения и его филиалов, проживающих в различных городах и населенных пунктах, объединенных организационно и методически на распределенных кафедрах образовательного учреждения средствами телекоммуникаций. С профессорско-преподавательским составом распределенного вуза заключаются трудовые и (или) гражданскоправовые договора. Образовательное учреждение обеспечивает количественную численность специально подготовленного к использованию электронных образовательных технологий педагогического состава в соответствии с требованиями рабочего учебного плана и нормативами (рекомендациями) учебной нагрузки, утвержденными федеральными органами управления образованием. Порядок и условия распределения функций педагогических работников регламентируются локальными актами образовательного учреждения (трудовыми договорами, приказами, распоряжениями, должностными инструкциями и др.). Оптимальное количество преподавателей (штатное расписание), а также соотношение численности преподавателей, выполняющих различные функции, определяются образовательным учреждением самостоятельно исходя из уровня реализуемых им образовательных программ, методики образовательного процесса, структуры и удельного веса обучающихся по отдельным образовательным программам и формам их освоения в общей численности. Количество преподавателей в образовательном учреждении должно быть достаточным для полного обеспечения реализации учебного процесса в соответствии с государственным образовательным стандартом, рабочим и специальным учебным планом обучения. Все преподаватели должны иметь документ установленного образца об освоении курса повышении квалификации или профессиональной переподготовки, направленных на изучение методов обучения с использованием дистанционных и электронных образовательных технологий в соответствии с принятой образовательным учреждением методикой образовательного процесса. Такая структура распределенной образовательной сети позволяет осуществлять качественную образовательную деятельность независимо от реального места нахождения потребителя образовательной услуги, при этом реальным местом реализации образовательного процесса будет головной вуз, на базе которого развернута ИОС. Возможности реализации процесса сетевого взаимодействия, как видно из вышесказанного, направлены на повышение качества и доступности 17

18 образования непосредственно по месту нахождения обучаемого, что обеспечивает сокращение трудовой миграции и сохранению активного населения в малых городах и сельских населенных пунктах. Реализованная на аналогичных принципах сетевая работа возможно большего числа предприятий и организаций может значительно повысить трудовую активность и жизненный уровень граждан, проживающих в провинции. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ E - LEARNING В РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ Кочерга С.А. к.ю.н., доцент, проректор по кадровому и правовому обеспечению МЭСИ, эксперт по оценке качества профессионального образования. Карпинец Ю.Н. преподаватель кафедры Конституционного и административного права МЭСИ. «Non progredi est regredi»... Присоединение России к Болонскому процессу и интеграция в единое Европейское образовательное сообщество вызывает необходимость существенного изменения в организации учебного процесса и деятельности преподавателя. Профессиональное образование, также, должно отвечать вызовам общества, удовлетворяя потребности всех субъектов образования, в том числе требованиям совмещения обучения и профессиональной деятельности, гибкости и доступности, с возможностью получения непрерывного образования вне зависимости от места нахождения. В связи с Болонским процессом в системе высшего образования изменились подходы от формально-знаниевой к компетентностной модели, что повлекло кардинальное изменение и подходов к обучению: приоритет отдается в частности самостоятельным видам деятельности студентов. Сегодня вузы России удовлетворяют потребность в кадрах менее чем на 40%. Однако посадить за парты даже половину работающего контингента невозможно. Единственно возможным решением является применение технологий e-learning. Они дают возможность обучаться автономно и в собственном ритме, учитывать индивидуальные потребности при разработке контента и быстро (в течение 1-2 часов) его корректировать. Философия обучения в течение всей жизни получает продолжение в формате e-life-long-learning 1. 1 За рамками технологий. E-learning развивает инновации. В.П. Тихомиров URL: (дата обращения: ). 18

19 Преимущества электронного обучения (е-learning): позволяют повысить профессиональную квалификацию в соответствии с интересами работодателей; получить качественное образование непосредственно по месту жительства; существенно снизить стоимость обучения по сравнению с другими формами образования. Качество электронного образования складывается из совокупности потребительских свойств (качества) образовательной услуги, обеспечивающей возможность удовлетворения комплекса потребностей по обучению и всестороннему развитию личности студента 1. Законодателем введен термин «дистанционные образовательные технологии», но при этом в действующем российском законодательстве на сегодняшний день не определено, что такое образовательные технологии. Отсутствует нормативно-правовая база, обеспечивающая эффективное использование дистанционного обучения, и формы организации получения и обновления знаний практически не изменились. Дистанционные образовательные технологии надлежит рассматривать как основной элемент электронного обучения (e-learning), который должен сопровождаться соответствующими нормативными правовыми требованиями при государственной регламентации процедур оценки условий деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования (лицензирование, аккредитация). В настоящий момент имеется достаточное количество наработок, чтобы поставить электронное обучение (e-learning) в противовес очному или заочному видам обучения. Вместе с тем, правовые барьеры до сих пор не преодолены. Вместе с тем, сложившаяся ситуация в области электронного обучения (e-learning) требует решения ряда проблем, которые затрудняют эффективное использование дистанционных образовательных технологий: - недостаточная координация действий по обеспечению высокого качества электронного обучения (e-learning), по совершенствованию его нормативного, организационно-методического и ресурсного обеспечения; - развитие электронного обучения (e-learning) связано с уровнем развития информационных коммуникаций. Накопленный опыт вузов, использующих дистанционные образовательные технологии, показывает, что для решения этой проблемы необходимы серьезные финансовые ресурсы; - используемые вузами программные продукты созданы на основе различных стандартов, что затрудняет эффективный информационный обмен между вузами и создает трудности интеграции в общемировую систему 1 Тихомирова Н. В. Кочерга С.А. Проблемы оценки качества электронного образования // Открытое образование С

20 электронного обучения (e-learning), реализуемого на основе международных стандартов. Несовершенство нормативно-правовой базы российского образования создает препятствия для российских учебных заведений в использовании инновационных образовательных технологий, экспорта российского образования, учреждения филиалов и представительств за рубежом. Современное законодательство Российской Федерации не регулирует новые инновационные образовательные отношения, складывающиеся при использовании дистанционных образовательных технологий (электронное образование). Основным фактором, замедляющим развитие распределенной образовательной деятельности, является конфликт между практикой и существующей нормативно-правовой базой, а также ее значительное отставание. Необходимо изменение существующих лицензионных нормативов в отношении образовательных учреждений, использующих дистанционные образовательные технологии. Создание правовых условий, содействующих максимальному использованию информационных и телекоммуникационных технологий в сфере образования, является сегодня одним из главных направлений развития образовательного законодательства большинства стран мира. В законодательство активно вводятся новые понятия, способствующие расширению применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере образования (электронное обучение, мобильное обучение). К сожалению, приходится констатировать, что развитие общественных отношений в сфере высшего профессионального образования на основе инноваций и рыночных экономических условий не нашло своего правового регулирования и законодательного закрепления. В законопроекте имеются системные ошибки, которые не позволяют стимулировать модернизацию российской системы образования и расширить ее экспортные возможности, стимулировать инновационное развитие образования. От эффективного решения данных вопросов в новом законопроекте «Об образовании в Российской Федерации» напрямую зависят успех всесторонней модернизации нашей страны, реализация и масштабность социальных программ. Новый законопроект должен создать правовые условия для эффективного социально- экономического развития, повышения конкурентоспособности страны на мировом рынке образовательных услуг. Существует еще целый ряд позиций законопроекта требующих пристального рассмотрения и внимания образовательной общественности, специалистов, экспертов и общества в целом. Образование-сфера, касающаяся всего населения как нашей страны так и других стран. Эти вопросы 20

21 требуют обсуждения всего образовательного сообщества, которое может и должно повлиять на законопроект. К сожалению, приходится констатировать, что передовые вузы России сегодня вынуждены работать в условиях отставания законодательства от реально существующих правоотношений. Как правило, в такой ситуации законодатель приводит законодательство в соответствие с требованиями времени и сложившимися отношениями, что и желательно бы увидеть в предлагаемом законопроекте. Руководство страны и глобальная экономика ставят совершенно новые задачи перед системой образования. По нашему мнению, вузы, стратегия которых направлена на решение поставленных обществом задач, смогут предоставлять качественные образовательные услуги, развиваться и успешно конкурировать. Безусловно, важнейшую роль в трансформации университета к условиям информационного общества играют современные образовательные технологии, электронное обучение (е-learning) и их законодательное закрепление. РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ В МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ Чепурнова Н.М. д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ, зав. кафедрой Конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Марков К.В. к.ю.н., заведующий отделом правового регулирования регионального развития Совета по изучению производительных сил Минэкономразвития Российской Федерации и Российской Академии Наук Одним из приоритетных направлений современной политики государства является модернизация в разных сферах государственного управления. В словаре С.И. Ожегова значение слова модернизировать применительно к современному смыслу проведения экономических и управленческих преобразований может быть определено как «вводя усовершенствования, сделать (делать) отвечающим современным требованиям» 1. 1 Ожегов С.И. Словарь русского языка. Москва «Русский язык» С

22 В этой связи одной из целей проведения модернизации является повышение эффективности государственного управления, направленное на обеспечение экономической стабилизации, поиск новых способов, путей и форм управленческого воздействия на экономические отношения, создания эффективных финансовых и административных механизмов управления экономикой России. Немаловажное значение в процессе модернизации управления со стороны государства в экономической сфере является включение в этот процесс органов государственной власти субъектов федерации и региональных управленческих структур федеральных округов. Особенно это значимо в целях реализации стоящих пере субъектами федерации задач в рамках реализации достаточно стойко наметившейся тенденции передачи субъектам федерации вопросов социального обеспечения населения со стороны федерального центра. Создание условий социального благополучия невозможно без стабильного экономического развития регионов. Едва ли возможно достигнуть поставленных целей без взвешенного прогнозирования и планирования основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов федерации. В теории административного права практически признанным является вывод, о том, что прогнозирование и планирование являются одними из эффективных методов государственного и муниципального управления в социальной и экономических сферах жизнедеятельности общества и государства. Следует отметить, что одним из таких долгосрочных прогнозов и определения стратегических направлений развития экономики является утвержденное Распоряжением Правительства РФ от N 1662-р «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» 1. Однако анализ содержащихся в Концепции положений не дает в полной мере оснований для вывода, что она является прогнозом на долгосрочную перспективу в том классическом его варианте и проработанности, предусмотренных в ней положений. Скорее это разработанная схема стратегических направлений, в которых должно действовать Правительство до 2020 года для получения позитивных результатов в экономике государства, способной решать стоящие перед ним социальные задачи. Утвержденная распоряжение Правительства Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года оставляет нерешенными ряд вопросов. Во-первых, почему избран такой уровень ее утверждения актом как распоряжение правительства, 1 См.: Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.// Собрание законодательства РФ, , N 47, ст

23 законодательно установленным как акт по оперативным вопросам работы Правительства. Во-вторых, насколько в силу этого она обязательна для реализации структурами исполнительной власти федерального уровня, подчиненными Правительству и подчиненными Президенту России. В- третьих, насколько она является обязательной для исполнения органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления в силу несоблюдения процедуры ее разработки и утверждения, как минимум постановление правительства Российской Федерации. Едва ли можно признать достаточным такой уровень нормативноправового установления основных направлений экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Тем более что целью разработки Концепции является определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе ( годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. Как и не позволяет говорить об обязательности положений избранный порядок утверждения Концепции распоряжением, которое в своей правовой природе является актом, не обладающим нормативным характером. Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» 1 определены правовые формы реализации полномочий Правительства. Статьей 23 данного закона, определены виды актов Правительства Российской Федерации. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Несмотря на подзаконный характер акта, которым была утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Распоряжение Правительства РФ от N 1662-р) в ней сформулированы положения во многом стратегического программного характера, которые должны содержаться в прогнозах социально-экономического развития. В числе таких вопросов, содержащихся в концепции: основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода; стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы; формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества; 1 Федеральный конституционный закон от N 2-ФКЗ (ред. от ) "О Правительстве Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ", , N 51, ст

24 цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике; цели и приоритеты внешнеэкономической политики; параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития 1. Едва ли можно признать соответствующей законодательно установленному порядку планирования и прогнозирования основных направлений социально-экономического развития государства определения их посредством концепций. В статье 14 Федерального конституционного закона «О Правительства Российской Федерации» установлены его полномочия в сфере экономики. К ним наряду с другими полномочиями отнесено прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации, разработка и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики. Утвержденная Правительством Концепция едва ли может быть признана формой прогнозирования и программирования в силу значительной разницы в ее сущности с этими организационно-правовыми формами управления экономикой. Обращает на себя внимание также тот факт, что к полномочиям Правительства не отнесено утверждение основных направлений долгосрочного социально-экономического развития страны и для придания Концепции легитимного характера, она, видимо, должна быть в порядке имеющегося в него права законодательной инициативы быть внесена в Государственную Думу на рассмотрение и утверждение. Такая практика имела место в 1991 году, когда законодательным органом страны была принята Концепция судебной реформы. Это оказалось достаточно оправданным, поскольку определяло основные, стратегические направления реформирования в целом системы правоохранительных и судебных органов, их взаимодействия, основные направления изменения процессуальных норм и принципов осуществления уголовного и гражданского процессуального законодательства, развития судебной системы, изменения статуса судей и целый ряд других вопросов, затрагивающих систему функционирования органов государственной власти. Такой подход представляется достаточно продуктивным, поскольку исключает вопросы легитимности такой формы установления стратегии развития, он предусматривает перспективы законодательного обеспечения предусматриваемых в стратегии механизмов и процессов, государственного управления экономикой. 1 См.: Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.// Собрание законодательства РФ, , N 47, ст

25 Приведенный пример, да и в последующем сложившаяся практика на подзаконном уровне посредством распоряжений правительства утверждать стратегии управления разными сферами государственной деятельности свидетельствует о пренебрежении установленными процедурами и формами на законодательном уровне решать данные вопросы регулировании экономических отношений. Стратегические направления в последующем как минимум должны определять векторы развития экономической и социальной сфер, объемы и статьи расходования бюджетных средств, учитываться при составлении проектов государственного бюджета и его принятия. В противном смысле значение таких Стратегий весьма сомнительно. С учетом федеративного устройства России формирующаяся в настоящий период система государственного регулирования территориального развития в Российской Федерации выступает неотъемлемой составной частью общей системы государственного управления экономикой. Произошедшие изменения в социально-экономическом положении страны, обусловленные глубоким международным кризисом, актуализируют необходимость разработки новых подходов к формированию и реализации государственной экономической политики, включая ее региональный аспект. При этом следует исходить из того, что используемые при этом организационно-правовые формы, административно-правовые методы и механизмы государственного регулирования не должны иметь только антикризисный ситуационный характер. Необходимо возвращение к традиционным методам государственного управления экономикой и социальной сферой на основе взвешенного планирования и прогнозирования, что, как представляется, не противоречит рыночному характеру ее развития. Социально-экономическая политика государства должна иметь законодательное установление и быть нацеленными на решение важнейших экономических и социальных проблем с учетом их региональной специфики. Это позволит взвешенное сочетание государственного ее регулирования и реализации потенциала рыночных механизмов саморегулирования. Необходимость модернизации в данной сфере государственного управления очевидна и предусматривает административно-правовые формы осуществления новаций, предопределяет внесение изменений в сложившуюся к настоящему времени систему обоснования и установления экономической политики государства. Прежде всего, должен претерпеть существенные изменения федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» 1995года. Установленные им весьма схематично формы и методы планирования и прогнозирования не соответствуют современным реалиям. Законом установлено, что на 25

26 федеральном уровне разрабатываются краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные прогнозы, на основе которых должна быть подготовлена Концепция социально-экономического развития (долгосрочная), среднесрочная программа развития (каждый год) и проект бюджета на очередной финансовый год, чего явно недостаточно. Законом не учитывается и не регламентируется региональный аспект государственного управления, роль и место субъектов федерации в процессе планирования и прогнозирования, не регламентируется значение муниципальных программ и прогнозов, влияние которых на социально-экономическое развитие регионов является реальностью. При отсутствии законодательного установления порядка, видов, организационно-правовых форм и процедур планирования и прогнозирования они определяются подзаконными актами на уровне министерства. При этом формы и показатели региональных прогнозов, а также методические рекомендации Минэкономразвития РФ сформированы таким образом, что отражают, главным образом, потребности министерства и не решают насущных проблем регионов. В частности, есть основания говорить об отсутствии согласованности разделов и показателей прогнозов, региональных балансов, не предусмотрены возможности выявления экономических и социальных проблем субъектов федерации, федеральных округов, обеспечивающих интересы и потребности регионального и локального значения. Существенным недостатком в использовании в качестве административноправовых механизмов планирования и прогнозирования отсутствие методологии учета и решения вопросов согласования федеральных прогнозов и прогнозов субъектов федерации, крупных муниципальных образований, тогда как это во многом способствует формированию взвешенной государственной социально-экономической политике федеративного государства и включению в нее органов местного самоуправления. Минэкономразвития РФ на стадии подготовки проектов прогнозов доводит до субъектов Федерации только проектные макроэкономические показатели по стране в целом, что не обеспечивает установление параметры экономического роста в региональной экономической политике государства на среднесрочную перспективу. Не отработана и методология региональных программ, разрабатываемых субъектами Федерации, фактически отсутствует отвечающая современным реалиям система обоснований социально-экономического развития и региональной политики. Следует отметить, что научными организациями и профильным Комитетом Госдумы предпринимались попытки усилить правовые основы определения политики социально-экономического развития субъектов федерации и отдельных регионов. Комитет Госдумы по делам федерации и регио- 26

27 нальной политики были подготовлены проекты Федеральных законов «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития» и «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации». Проекты были рассмотрены в двух чтениях, но не были приняты ввиду отрицательной реакции со стороны исполнительной власти. Отсутствие законодательного установления процедур и механизмов преодоления разногласий Правительства и Государственной Думы в законодательном процессе не позволяет депутатам последовательно реализовать на законодательном уровне инициативы, которые как-то затрагивают финансовые и экономические интересы исполнительной власти при разработке и принятии законов в порядке реализации законотворческой инициативы депутатами. Едва ли равнозначной законодательному установлению может быть признана принятая Правительством РФ в рабочем порядке унифицированная система (перечень) показателей, характеризующих место субъекта Российской Федерации в социально-экономическом развитии Российской Федерации (подписана Председателем Правительства 15 марта 2006г.). Перечень включает 143 показателя, отражающих различные аспекты экономического развития и социального положения регионов, которые в основном предназначены для текущего мониторинга и не могут быть основой для среднесрочного и долгосрочного прогнозирования. Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов федерации, муниципальные образования разрабатывают документы программного характера, не предусмотренные действующим законом. Это различного рода национальные программы, стратегии, схемы федерального и регионального уровня. При этом роль федеральных целевых программ регионального развития неуклонно сокращается при возрастании среднесрочного бюджетного планирования. Примером тому разработка с 2007года федерального бюджета на 3 года. При отсутствии законодательно установленных механизмов планирования и прогнозирования все большее значение в регулировании экономических отношений и прогнозировании экономических и социальных процессов приобретают разрабатываемые по инициативе субъектов, к сожалению, без достаточного согласования между собой, разнообразные стратегии экономического и социального развития федеральных округов и субъектов Федерации, а также целевые программы регионального характера, охватывающие территории ряда сопредельных субъектов Федерации. В настоящее время такие стратегии в той или иной степени разработаны по всем Феде- 27

28 ральным округам 1. Анализы экономистов свидетельствуют, что в наибольшей степени идеи перспективного развития проработаны по Сибирскому и Дальневосточному федеральным округам, по которым уже не один раз разрабатывались федеральные целевые программы. Исследование практики регионального прогнозирования и планирования свидетельствует, что научные экономические обоснования проведены по Северо-Западному и Приволжскому округам. В наименьшей степени обоснована стратегия развития Центрального федерального округа. Существенным недостатком такого инициативного прогнозирования развития отдельных субъектов федерации и регионального развития федеральных округов является отсутствие согласованности стратегического развития регионов, допускающего возможность определения различных направлений развития одного и того же субъекта, двойное его финансирование предусмотренных в разных программах объектов с одной стороны, с другой отсутствие финансирования и целевого развития субъектов не проявляющих активности и не имеющих научной теоретической и практической базы для самостоятельной разработки прогнозов развития региона. Это безусловно требует законодательного установления порядка и процедур разработки федеральных прогнозов и программ развития Росси с учетом прогнозов и программ развития субъектов федерации разрабатываемых и предлагаемых субъектами. Только законодательный порядок установления процедуры разработки и согласования программ социальноэкономического развития субъектов и учета их потребностей при разработке и принятии программ социально-экономического развития Российской Федерации в целом позволит обеспечить динамичное улучшения целевого финансирования регионов и обеспечения их материальными и организационными ресурсами за счет федерального бюджета в сочетании с региональным финансированием из средств бюджетов субъектов федерации социально-экономического развития субъектов Федерации. Отсутствие законодательного установления процедур прогнозирования и планирования и согласования прогнозов и программ субъектов Федерации с прогнозами и программами федерального уровня не позволяет комплексно и системно обеспечить государственное регулирование социальной сферы и стимулирование развития экономики в субъектах федерации, тогда как наличие законодательно установленных основ и процедур прогнозирования и планирования, учитывающих федеративное устройство России и делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления с их финансированием позволило бы системно и комплексно обос- 1 См. Стратегии макрорегионов России. Методологические подходы, приоритеты и пути реализации. Под ред. Гранберга А.Г. М. Наука г. 28

29 новывать перспективные направления развития экономики и на этой базе повышение уровня жизни населения субъектов федерации и крупных муниципальных образований. Имеющиеся инициативные прогнозы и стратегические разработки по Федеральным округам и по субъектам Федерации, безусловно, играют положительную роль в решении вопросов развития субъектов федерации и крупных муниципальных образований. Однако, отсутствие законодательно установленных единых методологических подходов, принципов и процедур в их разработке, согласовании, содержании и реализации весьма затрудняют использование их результатов в процессе государственного управления социально-экономическим развитием. Это объективно обусловливает необходимость модернизации форм и методов государственного управления в этой достаточно важной для современной экономики и реализации социальных функций государства сфере. МОДЕРНИЗАЦИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ПЕРЕХОДА К ОБЩЕСТВУ, ОСНОВАННОМУ НА ЭКОНОМИКЕ ЗНАНИЙ Журавлев Г.Т. д.ф.н., профессор. МЭСИ, ИПиГО, кафедра Социологии и Психологии Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Модернизация стала сегодня ключевым термином дня, главным словом эпохи. Модернизация должна, согласно распространенным представлениям, спасти страну, вывести ее к новым историческим рубежам и горизонтам развития. Об актуальности темы свидетельствуют большое число научных трудов и популярных изданий, указания Президента и Правительства России по изменению сырьевой ориентации страны и развитию экономики знаний. Существенной чертой экономики знаний является выработка новых знаний, т.е. проведение научных исследований и совершенствование системы образования. Речь идет в первую очередь о фундаментальных исследованиях и их прикладном воплощении. Трудно переоценить роль и место современных университетов в этом процессе. В последние годы растет количество публикаций, посвященных информационному обществу и экономике знаний. Что такое экономика знаний? Начнем с простого. «Экономика знаний - высший этап развития инновационной экономики. И является базой, фундаментом общества знаний или информационного общества. Экономика знаний - экономика, где основными факторами развития являются знания и человеческий капитал. Процесс 29

30 развития такой экономики заключен в повышении качества человеческого капитала, в повышении качества жизни, в производстве знаний, высоких технологий, инноваций и высококачественных услуг 1». Мы живем в быстроменяющемся мире, причем меняющемся кардинальным образом. Сегодня можно достаточно обоснованно говорить о том, что наступает качественно новый этап развития цивилизации, существо которого состоит в освоении и широкомасштабном использовании информации и ее высшей формы - научных знаний практически во всех сферах социальной активности общества 2. Некоторые авторы при определении знаний сопоставляют их с информацией. «По своей природе информация является общественным благом. Знания как продукт для дальнейшей коммерциализации, например, овеществления в средствах труда, товарах, технологиях, имеют ценность, обусловленную размерами вероятных будущих прибылей от коммерциализации 3». Информационная экономика становится такой самодовлеющей и самодостаточной силой, что эта сила увеличивает производительность труда во многих секторах экономической системы 4. Под «экономикой знаний», или «экономикой, основанной на знаниях», стали понимать такой тип экономики, в котором знания играют решающую роль. В таком значении термин был популяризирован, а не изобретен, Питером Друкером - американским ученым австрийского происхождения. Использование знаний для производства экономических благ стало темой двенадцатой главы книги The Age of Discontinuity (1968) 5. Весьма важной проблемой является оценка знаний в денежном выражении. Измерение знаний - методологически очень тонкая вещь, поскольку знания - это продукт, с одной стороны, частный, который можно присваивать, а с другой - общественный, принадлежащий всем. Поэтому сложились два подхода к измерению знаний: по затратам на их производство и по ры Толстяков Роман Рашидович Информационная экономика экономика постиндустриального общества. 3 История экономических учений: учеб. пособие; под ред. В. Автономова, О. Ананьина, Н. Макашевой. М.: ИНФРА-М, Нижегородцев P.M. Информационные основы экономического роста. М.: МГУ, с. Стиглер Дж. Экономическая теория информации / Теория фирмы; под ред. В.М. Гальперина. СПб.: Экономическая школа, Л.Н.Сафиули, Д.В.Улесов. Особенности информации как фактора производства. 4 Сухарев О. С. 5 Андросюк К.В. Эксперт Консалтингового центра "КреативКонсалт - Технологии управления" Опубликовано в журнале "Креативная экономика"

31 ночной стоимости проданных знаний. Затраты включают расходы на исследования и разработки, на высшее образование, на программное обеспечение. По этому показателю Россия очень существенно отстает от США и стран OECD. Знания, по крайней мере, значительная их часть, являются общественным благом. Измерение их ценности, исходя из затрат, дает искаженную картину: затраты государства на науку отнюдь не есть стоимость произведенных знаний. Значит, нужно научиться измерять спрос на знания. Экономику, основанную на знаниях, можно охарактеризовать двумя путями. Во-первых, со стороны входа, то есть на основе оценки общего объема затрат (суммарных инвестиций) на развитие ее базового сектора, в котором вырабатываются и распространяются новые знания; во-вторых, со стороны выхода, то есть оценивая вклад по валовой добавленной стоимости отраслей, которые в основном и потребляют новые знания; здесь возможно рассмотрение нескольких концентрических, постепенно расширяющихся областей: от так называемых высокотехнологичных отраслей высшего уровня (high technologies) или ведущих высоких технологий (leading edge), включающих также отрасли оборонной промышленности, к высоким технологиям среднего уровня (medium high technologies) и затем к сфере высокотехнологичных услуг; при расширенной трактовке сектора повышенного спроса на новые знания и технологии дополнительно учитываются также образование и здравоохранение, а иногда - культура и управление 1. Знания изменяют и экономику, и технологии, и человека, и социум. Непосредственно знания количественно оценить невозможно, для этого используются оценки косвенные 80% ВНП развитых стран составляют знания. Это значит, что доля продукции и услуг, произведенных в сфере высоких технологий и информации, в общем объеме производства составляет 80%. Знания измеряются также рыночной стоимостью решений (технологических, социальных, организационных, управленческих), получаемых с их помощью. Например, 80-90% стоимости современного автомобиля приходится на воплощенные в нем знания. На долю новых знаний, воплощенных в технологиях, оборудовании и организации производства развитых стран, приходится 80-95% прироста ВНП. Капитализированная стоимость компании может в десятки раз превышать балансовую за счет высокой стоимости интеллектуального капитала в ее активах рынок оценивает капитал, воплощенный в знаниях, выше, чем капитал в материальной форме. Но ведь это виртуальные показатели. К числу важнейших принципов функционирования постиндустриальной экономики в целом и экономики знаний, в частности, относятся также информационно- 1 Макаров В.Л. Академик. Экономика знаний: уроки для России. // Вестник Российской академии наук. том 73 5 стр. 450 (2003). 31

32 коммуникационные технологии, интеграция, сетевое и межсетевое взаимодействие, партнерство это все качественные характеристики. А творческий потенциал, как характеристика именно экономики знаний (недаром ее называют еще креативная экономика) как его оценить количественными мерками? Отсюда следует еще одна принципиальная характеристика экономики знаний человек здесь рассматривается не с точки зрения человеческого капитала, представляющего собой капитализированную стоимость человека, с учетом вложенных в него средств, по аналогии с вложениями в материальный капитал здания, сооружения, оборудование, или ценные бумаги. На первое место выходит активизация потенциала человека, личности, ее безграничных возможностей. Здесь видна кардинальная разница в подходе к человеку: использование человеческого капитала это эксплуатация его ресурсов и возможностей, а реализация потенциала всегда приращение, ведь это духовный мир человека, и чем больше он актуализируется, тем больше прирастает ресурсов. Следовательно, главная цель создание условий для максимально возможного раскрытия потенциала, а источником этого является саморазвитие, духовное совершенствование личности. Таким образом, речь идет уже не просто о стоимостной оценке человека как производительной силы, а духовных накоплениях общества 1. В средствах массовой информации, а иногда и в научных трудах происходит путаница в понимании категорий «знание», «информация» и др. Поэтому, прежде чем говорить об экономике знаний, надо определить дефиниции. Знания - это отражение в голове человека объективной, не зависящей от человека реальности, а также реальности субъективной (продукт творческой деятельности); часть знаний составляют итоги самопознания индивидом или обществом; в наши дни также говорят о «виртуальной реальности». Знания представляют собой сложный коктейль из истины, не подтвержденных гипотез и заблуждений. Человечество интересуют истинные знания. Правда, есть люди, которые заинтересованы в ложных «знаниях» либо с целью манипулирования людьми, либо в силу искреннего заблуждения. Что такое истина? Истина это знание, подтвержденное практикой. Практика единственный критерий истины. Никакие авторитеты не могут определять, давать указания, что считать истиной, что ложью. Практика рассудит, кто прав. Истина бывает абсолютная и относительная. Абсолютная истина знание, подтвержденная практикой. Относительная истина знание человече- 1 Барышева А.В. Экономика знаний что это значит. 32

33 ства на современном этапе во всей полноте. В этом знании есть частички, крупицы абсолютной истины, есть не проверенные практикой гипотезы (например, конечен мир или бесконечен). Практика не настолько развита, чтобы проверить все гипотезы. В знании есть заблуждение (например, построение социализма в отсталой крестьянской стране, практика показала, что эта истина оказалась несостоятельной). Информация является частью знаний. Информация это знания, выступающие в сигнальной форме. Есть знания, которые не являются информацией. Например, в РГБ хранится примерно 50 млн. единиц, из них половину никто не заказывал; кто может сказать, какая информация там хранится. На основе вышесказанного можно заключить, что в информации, которая циркулирует в виде сообщений в наши дни, есть крупицы абсолютной истины, есть гипотезы (которые будут либо подтверждены, либо опровергнуты), есть сознательные или бессознательные заблуждения (например, манипулирование массами). Это говорит о том, что не надо абсолютизировать информацию, но проверять ее практикой. Можно проверять и логикой, если эта логика опирается на факты. Наиболее актуальные проблемы исследований экономики знаний: 1) проблемы измерения знаний, содержания знаний и затрат-прибыли; 2) нравственные аспекты использования знаний (например, использование новых приборов для вторжения в личную жизнь, для манипулирования сознанием людей и др.); 3) правовые аспекты (например, хакеры, крекеры, похищение денег или коммерческой тайны, охрана и нарушения авторских прав и др.); 4) внедрение знаний в бизнесе; востребованность знаний в целом в нашем обществе и со стороны бизнесменов (если ученым не платят, значит знания не нужны; если науку не финансируют, тоже не нужна); 5) Другое. В образовании тесно переплелись экономические, социальные, правовые и политические проблемы. Социология знаний занимается тем, что изучает взаимодействие общества и производства знаний; политические, правовые, культурные и социальные условия, формирующиеся в России, существенно влияют на научную и образовательную деятельность. Напротив, уровень фундаментальных и прикладных исследований и восприятие их результатов студентами в значительной степени определяют лицо общества. Если общество (государство и социальные институты) недооценивает производство и воспроизводство знаний, институт образования, выражаясь образно, мстит обществу в скрытом виде, поставляя ему некомпетентных специалистов и безответственных работников. 33

34 Весьма актуальной проблемой является модернизация российского образования. В наши дни в печати широко обсуждается проект Закона «Об образовании в РФ»; в ходе открытого общественного обсуждения уже набралось почти 4 тыс. замечаний 1. Одна из целей модернизации интеграция национальной системы образования в научную, производственную, социально-общественную и культурную информационную инфраструктуру мирового сообщества. Модернизация в России протекает сложно и иногда противоречиво. Современная Россия относится по своим макроэкономическим показателям к развивающимся странам, в ней только начался переход к экономике знаний. Модернизация образования связана, прежде всего, с развитием материально-технической базы системы образования, а затем с подготовкой педагогических кадров нового поколения и формированием принципиально новой культуры педагогического труда. Модернизация направлена на повышение эффективности в контексте информатизации. В этом плане в МЭСИ ведется многолетняя и плодотворная деятельность. МЭСИ является пионером в применении компьютерных технологий в учебном процессе. Это заметно повышает эффективность обучения студентов. Рассматривая экономические аспекты знаний, отметим, что знания выступает товаром: они одновременно являются и предметом труда и средством труда; принимает форму продукта труда и форму услуги, а также форму выполняемой работы; имеют товарную форму и стоимостную оценку; знание обладает относительной ценностью; обладает ценностью не только для отдельного потребителя, но и свойством всеобщей полезности с точки зрения развития человеческого общества в целом. Знания имеют некоторые свойства, сходные со свойствами товара, вместе с тем некоторые свойства, отличные от товара. В литературе также исследуются те свойства знаний, которые делают их капиталом. Анализируя проблемы производства знаний, многих авторов можно разделить на две группы одни отождествляют научную деятельность с производством товара; другие включают производство в качестве духовного производства в более широкое понятие «общественное производство» в качестве его вида. Социология образования привлекает внимание к проблеме отчуждения личности в системе высшего образования. Суть отчуждения сводится к следующему: во-первых, отчуждение человека от средств производства; во-вторых, отчуждение от продукта труда, который принадлежит работодателю, собственнику средств производства; в-третьих, отчуждение человека от человека (разобщенность работников, нарушение коммуникаций, инди- 1 Газета «Аргументы неделi», 3 (244), 27 января 2 февраля 2011 г. 34

35 видуализм и эгоизм и др.) Для некоторой части студентов ценность высшего образования определяется лишь формальным получением диплома. Это объясняется, в том числе, и тем, что студент не знает, где он будет работать, чем заниматься после обучения. К тому же, образование не может быть справедливым, т.к. оно транслирует господствующую идеологию, а выбор вуза зависит от доходов семьи. Некоторые авторы признают ограниченность рациональных методов научного познания и выступают за необходимость ее преодоления. По их мнению, чисто рациональный подход с точки зрения разумного как привычный механизм научного познания не только не вскрывает глубинную сущность экономики и происходящих в ней процессов, но и недостаточен для познания мира в целом. Вместе с тем, нельзя сказать, что научный когнитивный процесс полностью исключает механизмы внерационального познания (используемые синонимы сверхрациональное, надразум, сверхсознание, бессознательное, духовное, универсум и проч.) 1 С этим следует согласиться. Вообще говоря, человек познает мир не только рационально, есть и другие формы отражения реального мира. Для отображения окружающей нас действительности есть такие средства: художественные образы, математические представления, мифы, философские категории и закономерности, интуиция. Так что рациональный подход дополняется или сам дополняет другие подходы. В наши дни много говорят и пишут об инновациях, инновационной экономике. Проблема эта не только важная, но и сложная. Для того, чтобы ее решить, чтобы перейти от сырьевой экономики к инновационной, необходимо, чтобы этим занималась вся страна, все общество, все социальные институты. Для того, чтобы создавать продукцию инновационного характера, конкурентоспособную на мировых рынках, необходимы новые материалы, не только металлы, но и, к примеру, текстиль, полимеры, новые станки и технологические линии, новые кадры, как рабочих, так и инженеров, новые измерительные приборы и так далее. В производстве все со всем связано. К этому следует добавить, нужны новые отношения собственности и новые методы управления. Пока что наше общество хочет догнать экономические отношения, которые сложились десятки лет назад на Западе. Пока мы их догоняем, они уйдут далеко вперед. Надо покончить с психологией погони в хвосте. Надо определить ниши, где мы будем в голове мирового научнотехнического прогресса. 1 Лебединцева Л.А. Производство знаний и его социальные функции. Диссертация.ученой степени кандидата социологических наук. Санкт-Петербург,

36 И еще одна проблема - надо вернуть из зарубежья наших ученых и специалистов. Дело стало за малым надо дать им европейскую зарплату и ежегодно закупать современное оборудование; а также поубавить вмешательство некомпетентных чиновников (от образования и науки) в научную деятельность и образовательный процесс. Пока что в России не практика, не эксперимент определяет, что есть истина, а «начальник», который лучше всех знает, какие законы надо принимать, как должна работать школа, на какие исследования и сколько давать денег. С одной стороны, следует поощрять поездки молодых ученых в наиболее развитые страны, чтобы они повысили квалификацию, усвоили опыт, накопленный в лучших университетах мира, научились американской деловитости; с другой, целесообразно на родине создавать такие условия, чтобы они возвращались домой. Пока что из России уезжают наиболее талантливые молодые ученые, а в Россию едут лица, не владеющие русским языком; естественно, что эти работники не могут без серьезного обучения выполнять работы, требующие высокой квалификации. Развитие знаний не самоцель, научное открытие для общества не является конечным результатом. Сегодня стало ясно, что экономика знаний предполагает системно организованную оценку открытий и изобретений с точки зрения их экономической перспективности 1. В России сделано множество научных открытий мирового уровня, у нас не мало лауреатов нобелевской премии, но, к сожалению, чаще реализованы эти открытия не у нас, а за рубежом. Разумеется, и у нас в России есть успехи в этой области, взять хотя бы освоение космоса, создание атомной энергетики, использование лазеров в народном хозяйстве и др. Все это говорит, что не оскудела талантами земля русская. А вот распорядиться по-хозяйски таким бесспорным богатством наши капитаны бизнеса почему-то не могут, или не хотят. Поэтому надо оценивать эффективность работы компании или корпорации не только по размерам прибыли, но также по степени интенсивности внедрения новой техники, новых технологий и новых продуктов (товаров и услуг). 1. Колин К.К. «Информационная революция и фундаментальная экономика» //Проблемы информатизации Майминас Е. «Информационное общество и парадигма экономической теории» // Вопросы экономики стр Силин А.А. «Информация третья составляющая картины Мира» // Вестник РАН Иванов Е.Ю. «Информация как категория экономической теории» 1 Сотнич М.В. Экономическая информация в теории устойчивости фирмы.. Автореферат дисс.ученой степени кандидата экономических наук. Улан-Удэ,

37 5. Румянцев А.А. «Предмет и задачи информационной экономики» // Российский экономический журнал Хаббард Д. Как измерить все, что угодно. Оценка стоимости нематериального в бизнесе. М., Пилипенко, Елена Васильевна Теоретические основы и методологические подходы к формированию экономики знаний в регионе: автореферат дис... доктора экономических наук: / Пилипенко Елена Васильевна; [Место защиты: Ин-т экономики УрО РАН] 8. Гавричков, Андрей Валерьевич Развитие экономики знаний в России в условиях глобализации: автореферат дис... кандидата экономических наук: / [Место защиты: Гос. ун-т упр.] 9. Хайруллина, Эльвира Ильдаровна Информационная составляющая экономики знаний: автореферат дис... кандидата экономических наук: / Хайруллина Эльвира Ильдаровна; [Место защиты: Казан. финансово-эконом. ин-т] 10. Гапоненко, А. Л. Управление знаниями: как превратить знания в капитал / А. Л. Гапоненко, Т. М. Орлова. Количество страниц: 394, [1] с. портр., табл. 23 см. Москва: Эксмо, Строев, В.В. Экономика знаний: влияние на нтеграционные процессы в высшем образовании / Строев Владимир Витальевич Санкт- Петербург: Тускарора, Афанасьев П.Н. Отчуждение личности в сфере высшего образования. Автореферат дисс..ученой степени кандидата социологических наук.- Казань, Гавричков А.В. Развитие экономики знаний в России в условиях глобализации. Диссертация.ученой степени кандидата экономических наук. Москва, Лебединцева Л.А. Производство знаний и его социальные функции. Диссертация.ученой степени кандидата социологических наук. Санкт- Петербург, Сотнич М.В. Экономическая информация в теории устойчивости фирмы.. Автореферат дисс.ученой степени кандидата экономических наук. Улан-Удэ, Шабанова Е.В. Модернизация российского высшего образования: социально-философский анализ. Диссертация. ученой степени кандидата философских наук. Новосибирск, Попова Н. «Министр Фурсенко завершает разгром системы народного образования». // Газета «Аргументы неделi», 3 (244) 27 января 7 февраля 2011 г. 37

38 18. Попов Е.В., Власов М.В. Институты миниэкономики знаний. М.: Academia, с. 19. Peter Drucker The Age of Discontinuity (1968) // Андросюк К.В. Эксперт Консалтингового центра "КреативКонсалт - Технологии управления" Опубликовано в журнале "Креативная экономика" // Барышева А.В. Экономика знаний: новая парадигма научного познания // Теория и практика экономики и социологии знания. М.: Наука, с. 57. Теория и; практика экономики и социологии знания; / Научный совет по Программе фунд. исслед. Президиума РАН «Экономика и социология знания». М.: Наука, с. МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИИ ПУТЬ В ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЩЕСТВО Ковалевская Е.В. кандидат социологических наук, доцент кафедры социологии и психологии Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) 1. Сегодня о модернизации говорят как о важном направлении развития России, в результате которого должны произойти качественные изменения в стране, способствующие построению нового государства. О необходимости модернизации России стали активно говорить и писать после кардинальных перемен, которые произошли в социальной структуре российского общества в 90-х годах ХХ столетия. Сам термин «модернизация» назван независимыми экспертами Института современного развития (ИНСОР) «ключевым термином дня, главным словом эпохи. Такую же примерно роль 20 лет назад играло слово «демократия». Модернизация сейчас, как демократия тогда, должна, согласно распространенным представлениям, спасти страну, вывести ее к новым историческим рубежам и горизонтам развития.» 1. Для России проблема модернизации является важной, настолько, что у нас по инициативе Президента страны организована общественная дискуссия о модернизации страны. Если обратиться к истории вопроса о модернизации применительно только к обществу, то можно сказать что, эта проблема не является новой для научных исследований. Проблема модернизации давно волновала уче- 1 Пономарев И., Ремизов М. Бакулев К. Модернизация России как построение нового государства. Независимый экспертный доклад [Электронный ресурс]. режим доступа: (дата обращения: ). 38

39 ных и была очень важной для социальной науки и социологии ХХ века. Тем не менее, она не теряет своей актуальности и сейчас - в начале ХХI века. Классические теории модерна разработали Карл Маркс, Эмиль Дюркгейм и Макс Вебер. Они считали, что стандарты модерна, теоретические основы которого были заложены в работах западно-европейских исследователей будут заимствованы всеми модернизирующимися странами. Модернизацию связывают с развитием структурной дифференциации, с новыми измерениями социальных институтов, плюралистическими культурными программами. Позже в ХХ веке вопросы модерна были продолжены и дополнены другими исследователями. 2. Среди современных теорий развития общества, кроме теории общества модерна, существуют такие, как концепция постиндустриального общества, теория информационного общества, теория глобального сетевого общества; общество знаний (knowledge society), некоторые исследователи говорят о высокотехнологической цивилизации. Эти разные концепции исследования современного общества объединяет то, что их создатели часто используют одни и те же категории, такие как «информация», «знания», «инновации», «сеть», «Интернет», «сетевое предприятие», «интернет- СМИ». Тем не менее, ученые-обществоведы неодинаково оценивают преимущества и недостатки новой реальности, и, размышляя о современном обществе, ученые и политики чаще используют термин «информационное общество». Это не случайно. Информация играет главную роль в современном мире, и она является главным определяющим признаком современного общества. Информационное общество означает определенную ступень развития общества, а информационные технологии способствуют возникновению нового типа услуг, которые применяются не только в научных целях, а используются теперь во всех сферах жизни общества. Так, почти везде банковские услуги, предоставляются с использованием современных телекоммуникаций, многие виды операций ведут с использованием кредитных карт. Новое техническое развитие, применение новых технологий и техники возможно при существовании такой общественной среды, которая будет способна их воспроизводить, внедрять и использовать. В этом случае любой технологический уклад жизни общества можно рассматривать в качестве социального явления и говорить о модернизации самого общества. Формирование информационного общества в России с помощью его модернизации относительно недавно стало государственной стратегией. Об этом свидетельствует тот факт, что приняты правительственные документы, в которых отражена необходимость формирования и развития информационного общества в России. В феврале 2008 года в «Российской газете» 39

40 было опубликовано постановление правительства: «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» от 7 февраля 2008 г. Пр-212. Стратегией развития информационного общества в России занимается Совет Безопасности Российской Федерации. С помощью информационных технологий и инноваций в Российском обществе можно решать самые разные задачи, используя их в политической, социальной и духовной жизни общества. Стратегия развития информационного общества в России предполагает также использовать потенциал информационных технологий, науки и образования, национальной культуры и демократического устройства для улучшения качества жизни населения России. Развитие информационного общества в России нужно для повышения устойчивости общественного развития, конкурентоспособности страны и повышения благосостояния и качества жизни граждан. 3. Необходимость модернизации России нужна для преодоления экономического и технологического отставания от некоторых развитых стран Запада. К сожалению, это уже общепризнанный факт. Хотя Россию пока еще считают страной с высоким интеллектуальным и образовательным потенциалом. Поэтому мы продолжаем экспортировать не высокотехнологичные товары, а интеллектуальную силу, «являясь «сверхдержавой интеллектуального экспорта» 1. Из-за миграции высококвалифицированных кадров России каждые 5-7 лет теряет в среднем один годовой бюджет за счет прямых потерь. Хорошие и квалифицированные специалисты, если не смогут уехать за границу, то мигрируют иным способом переходят на работу в иностранные компании. 4. Предполагается, что наша страна должна модернизироваться, потому что в силу своего исторического развития, потенциала, масштаба Россия может и должна быть одним из лидеров мирового сообщества. Главным сейчас становятся знания и технологии обмена информацией. В новом мире, являющимся миром компьютеров и Интернета, миром сотовых телефонов, факсов, миром сетей связей и телевидения, миром высоких технологий, благополучие народов и государств зависти от того, насколько эффективно они используются. В этой ситуации успеха добьются те страны, которые приоритетом своего экономического развития считают производство знаний и информации. В наше время знания перестали быть привилегией избранных людей, они стали доступнее благодаря современным средствам коммуникации. Новые знания, которые создает интеллект одного человека, почти мгновенно становятся доступными всем. Овладевать знаниями и распространять их 1 Гапоненко А.Л., Орлова Т.М. Управление знаниями. Как превратить знания в капитал / А.Л.Гапоненко, Т.М.Орлова. М.: Эксмо, С

41 является сейчас необходимым условием для экономического роста любой страны. «Чем выше темпы производства и распространения знаний, чем быстрее они претворяются в технологии, в полезные изобретения, тем выше темпы экономического роста» 1. При реализации стратегии модернизации Россия может столкнуться с рядом серьезных проблем. Прежде всего, надо учитывать тот факт, что негативное влияние на экономическую ситуацию во всем мире оказал мировой финансово-экономический кризис, который «с осени 2008 года захватил практически все национальные и региональные хозяйственные системы. Особенно сильно он затронул страны с не вполне самостоятельной экономической политикой; страны, максимально открытые внешним рынкам и не отличающиеся высокой диверсификацией производства» 2. Это коснулось и России, которая слишком долго развивалась за счет экспорта энергии и сырьевых ресурсов. Изучая экономическую ситуацию, наши ученые-экономисты сделали вывод о том, что в Российской экономике, как и во всем мире, наблюдаются все признаки системного экономического кризиса. Они считают, что «под воздействием внешних и внутренних причин к 2009 г. в России проявились и углубляются все основные признаки системного экономического кризиса: снижение производства и деловой активности; расстройство финансовой сферы и рост кредитных ограничений; нарастание финансового голода; сокращение занятости, рост безработицы и, как следствие, обнищание значительной части населения страны; свертывание внутреннего спроса на большинство видов продуктов и услуг, особенно на товары длительного пользования; сокращение доходов и резервов государства и, как следствие уменьшение возможностей его результативного воздействия на экономику и ее компоненты» 3. Слабые стороны российской экономики, которые проявились и существуют уже продолжительное время, отрицательное воздействие кризисных факторов только усугубило. В информационном обществе основные инвестиции должны быть направлены на развитие новых наукоемких технологий. Но «в России расходы на научные исследования и разработки составляют 1,17% ВВП», а «в разработку технологий необходимо вкладывать не менее 5% ВВП в течение 5 лет, т.е. в 3,5 раза больше, чем сегодня» 4. Толь- 1 Развитие информационного общества в России /Программа действий [Электронный ресурс]. режим доступа: (дата обращения: ). 2 Кризис и структурная трансформация экономики России: монография; под общ. ред. В.И. Кушлина. М.: Изд-во РАГС, С.4. 3 Кризис и структурная трансформация экономики России: монография; под общ. ред. В.И. Кушлина. М.: Изд-во РАГС, С Гапоненко А.Л., Орлова Т.М. Управление знаниями. Как превратить знания в капитал / А.Л.Гапоненко, Т.М.Орлова. М.: Эксмо, С

42 ко при таких условиях возможно развитие новый технологий, которые необходимы для модернизации. 5. Для преодоления экономического кризиса отечественные экономисты предлагают разработать анти кризисные меры в соответствии с концепцией четырех «И», выдвинутой Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым (институты, инвестиции, инфраструктура, инновации) плюс пятое «И» - интеллект 1. Интеллект связан с образованием людей. Поэтому очень важно, чтобы наши студенты получали качественное образование и в школе и в вузах. Производство знаний и новых технологий и передовой культуры, которые будут осуществлять образованные люди, должны помочь России не только догнать передовые страны, но и занять одну из лидирующих позиций в сферах экономики и общественной жизни. МОДЕРНИЗАЦИЯ В ПОНИМАНИИ УЧЕНЫХ Суздалева Т.Р. к.и.н., доцент, МГТУ им. Н.Э. Баумана В последние годы модернизация превратилась в политическую задачу. Ее появление можно только приветствовать, если бы не одно «но». Анализ модернизации как научной проблемы на Западе и у нас начался лет 50 назад. А накопленный научный опыт оказывается не очень востребованным. Понятие «модернизация» было введено в научный оборот рядом западных авторов в определенные концептуальные рамки и стало чаще использоваться и в качестве синонима экономического роста (У. Ростову, М. Леви. Д. Лернер и др.). Эта концепция модернизации применительно к анализу процессов в третьем мире пользовалась большой популярностью в западной социологии и политологии в е гг. XX в., особенно в период массового освобождения стран Азии и Африки от колониальной зависимости, т.к. это помогало объяснить и прогнозировать их дальнейшее развитие. Модернизация понималась исключительно как вестернизация т.е. копирование западных образцов во всех областях жизни в форме «догоняющего развития». Затем концепция во многом утратила свою привлекательность, т.к. на практике взгляд на модернизацию как на линейное движение не оправдал себя. В е гг. взгляд на модернизацию был пересмотрен, и переходный процесс стал трактоваться как самостоятельный этап развития неевропейских стран. И сам факт существования традиционных институтов и 1 Кризис и структурная трансформация экономики России: монография; под общ. ред. В.И. Кушлина. М.: Изд-во РАГС, С

43 ценностей так же рассматривался как препятствие для модернизации. В категориальный аппарат общественных наук термин модернизация был вовлечен сравнительно поздно, во многом заимствован из трудов западных ученых, уделявших достаточно большое внимание особенностям российской модернизации. В отечественной исторической науке х гг. XX в. модернизацию чаще всего трактовали в рамках линейной модели, как переход от традиционного к современному обществу, как в общемировом, так и региональном масштабе. В узком же смысле - как исследовательский метод, подход к изучению исторического процесса. Исходя из первой трактовки, Россию относили к «запоздавшему(или догоняющему)» варианту модернизации. Вследствие того, что Россия по геополитическим причинам делала ставку на создание крупной промышленности, произошла диспропорция в экономике, как на отраслевом, так и на региональном уровне. Это сказалось на всех сферах общественной жизни. В первой половине 1990-х гг. отечественные исследователи подчеркивали, что степень успеха модернизации нельзя измерять только цифрами экономического развития, степенью организации или количеством грамотных, хотя все это очень и очень важно. Модернизация предполагает, что культура данного общества сумеет как бы «подстроить» ее под себя, и одновременно сама «подстроится» под требования модернизации. Для современных отечественных исследователей процесса модернизации характерен переход от рассмотрения процесса модернизации как линейного к многовариантному и открытому; отказ от изображения модернизации в виде элементарной замены традиционных институтов и ценностных систем современными; признание реальности и плодотворности взаимодействия традиционности и современности в процессе модернизации, наличия потенциала саморазвития традиционного комплекса. Понятно, что теория модернизации - это не застывшая догма, она продолжает развиваться, в определенной мере пересматриваться и совершенствоваться, но сужать эту теорию до совершенствования материальной базы общества, исключать из нее политические и ментальные аспекты просто нецелесообразно. В современной российской науке внимание к модернизации существенно усилилось в связи с экономическим кризисом и необходимостью более четко сформулировать направления развития страны в ближайшем будущем. Беспокойство вызывает то, что понимание направлений модернизации правительством и учеными не совпадает. И расширения контактов по обсуждению этой очень серьезной проблемы не видно. На сегодняшний день средства массовой информации обсуждают, в основном, правительственный вариант модернизации. Причем она, во- 43

44 первых, трактуется узко как технологическая, во-вторых, и технологических вариантов существует несколько. Правительственный вариант в средствам массовой информации определяется как «консервативная модернизация». Доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института востоковедения РАН А.В. Кива считает, что консервативная модернизация «это модернизация в рамках существующей властной вертикали, политической системы, экономической и социальной политики и нынешней команды. Модернизация неспешная, не ведущая к перераспределению общественного продукта в пользу инвестиций, введению существующего во всем цивилизованном мире прогрессивного налога с дохода физических лиц с целью ограничения создания огромных личных состояний и преодоления гигантской пропасти между богатыми и бедными. Иначе говоря, это такая модернизация, которая исключает мобилизацию общества для рывка страны в новую экономику по типу того, как это происходило в Японии, Южной Корее, а ныне происходит в Китае. Следовательно, она не в состоянии вывести страну за рамки инерционного сценария развития. Мир еще не знает случаев, чтобы страна, сильно отстающая от развитых стран, без напряжения могла бы их не только догнать, а хотя бы сократить темпы своего отставания» 1. Такие же опасения высказывают многие другие ученые уже несколько лет, а трактовка модернизации правительством остается прежней. А.В. Кива предполагает, что причина такой консервативности в характере современной политической системы и, прежде всего, механизме формирования законодательной власти. Доминирующим влиянием в Государственной думе обладает «Единая Россия». «Среди них немало достойных людей, болеющих за страну и талантливо, честно и самоотверженно работающих на ее благо, - пишет А.В. Кива. - Однако немало и заботящихся исключительно о своей корысти временщиков, которые по команде вчера называли себя центристами, сегодня - консерваторами, а завтра - "как скажут". Поэтому и голосуют «как скажут» 2. Разделяя эту точку зрения, следует, конечно, помнить, что ученые это социальный слой, обладающий определенным механизмом мышления и имеющий собственные духовные ценности. Остальные социальные слои и группы могут думать совсем иначе. И потом, органы исполнительной власти, конечно, обладают гораздо более полной информацией о положении страны, нежели та, что находится в распоряжении ученых. То есть, отстаивая собственную программу модернизации, правительство наверняка имеет 1 Кива А.В. Многоликость российской модернизации //Общественные науки и современность С Там же. С

45 очень серьезные аргументы. Например, выдвижение на первый план на многие годы вперед именно технологической, а не политической модернизации, может вызываться отрицательным опытом политических реформ в 90-е гг., когда государство и страна стояли на грани распада. И все-таки. Академик В. Полторович высказал свои соображения о закономерностях развития стран переходного периода. Вот в сжатом виде то, что он сказал: «Есть совершенно очевидная последовательность: сначала институты, права собственности, а потом уже стимулирование роста. Она настолько очевидна, что против нее, казалось бы, трудно возразить. Беда только одна - эта идея абсолютно неверна. Фокус в том, что мы можем проверить это только одним способом: мы должны посмотреть, что делали догоняющие страны, те страны, которые реально преуспели в решении этой задачи. И мы обнаруживаем, что ни в одной из них на начальных этапах не было хорошо защищенных прав собственности, они совершенно не имели корпоративного управления, устроенного в духе западных стран, и т.д. Какую бы мы страну ни взяли: Японию, Тайвань, послевоенную Францию, современный Китай - там все шиворот-навыворот, права собственности не защищены и т.д. Вот это, мне кажется, ключевая вещь. Нельзя рассчитывать, что мы скоро улучшим институты, а потом получим возможность стимулировать рост. Здесь нужно действовать пошаговым образом - делать то, что получается. Получается улучшать институты - прекрасно, не получается - надо стимулировать рост... Причинная связь между институтами и ростом есть, но она двусторонняя... Когда у вас хорошие институты, вы имеете шансы на быстрый рост, когда вы быстрее растете, вам легче улучшать институты. Это доказано теоретически, есть и эконометрические расчеты» 1. Предназначение науки состоит в выявлении закономерностей развития изучаемого явления. Созданные выводы, конечно, будут абстракцией, которая упрощает действительность. Создание научных абстракций в гуманитарных наука задача очень сложная и неблагодарная. Жизнь тем и интересна, что она непредсказуема. И все-таки, существуют исторические закономерности. В данном случае проведение модернизаций в России. Она далеко не первая. И опыт их проведения настораживает. Первой модернизацией стали реформы Петра, и все остальные проходили приблизительно по той же схеме: - выборочное заимствование технологических, главным образом военно-промышленных, достижений более развитых стран в обмен на вывоз сырья и сырьевых продуктов; - одновременное ужесточение эксплуатации собственного народа добуржуазными, архаическими мерами; 1 Научная сессия Общего собрания РАН декабря. 45

46 - растущая централизация и бюрократизация управления. Интересные суждения относительно особенностей российских модернизации высказала С.Я. Матвеева. Акцентируя внимание на механизмах заимствования западноевропейского опыта, она заметила, что попадая к нам, при всей видимости сохранения идентичности, в действительности играют в социокультурном механизме иную, подчас противоположную роль, нежели в западных обществах. Второй ее тезис связан с соотношением культурной традиции с социальным контекстом. Длительное сохранение в условиях модернизирующегося города в России значительных массивов архаичной крестьянской культуры обусловило критическую глубину социокультурного раскола. Важным представляется поднятый ею вопрос о социальных субъектах модернизации. Одним из аспектов трудностей модернизации было то, что ее «мотором» был не предприниматель, а государственный служащий, чиновник. И, наконец, Матвеева обратила внимание на одно из последствий догоняющей модернизации России «проскакивание» необходимых моментов исторического пути, следствием чего является социальные и культурные «пустоты», разрывы. Есть серьезные опасения, что современная, очередная модернизация вновь будет сопровождаться недочетами и серьезными социальными издержками. Поэтому научное сообщество предлагает свои варианта модернизации и, прежде всего, настаивает на широком обсуждении этой проблемы в средствах массовой информации и на законодательном уровне. ДИНАМИКА САМОЧУВСТВИЯ СТУДЕНТОВ ТЕХНИЧЕСКОГО ВУЗА Винокуров Е.А. к.и.н., декан гуманитарного факультета, заведующий кафедрой политологии и права Ярославский государственный технический университет Потапов В.В. к.и.н., доцент кафедры политологи и права Ярославский государственный технический университета Российскую общественность тревожит проблема с инженерными кадрами. Престиж инженерного труда за последние двадцать лет упал. Ежегодно вузы выпускают более 200 тысяч инженеров, но только треть работают по специальности (1). Если это положение вызывает озабоченность у общества, то тем более актуально определить самочувствие питомцев технических университетов. Общественное настроение динамическая харак- 46

47 теристика общества, социальной группы или отдельной личности. Оно представляет длительное и устойчивое психологическое состояние определенной общности. Члены общности схожи, по мнению Е.М.Бабосова, по социальному самочувствию, потребностями и установками, чувственноэмоциональным реакциям на события или социальные объекты (2). Мониторинг самочувствия студенческой аудитории позволяет прогнозировать, ослаблять или усиливать ход и последствия, готовность молодых людей к определенным действиям. Общественное настроение суммирует доминирующие ценности, представления, оценки и установки, выражающие отношение к реальным условиям жизни, т.е. речь идет о целостной форме жизнеощущения. У этого термина много общего с понятием «самочувствие». В литературе отмечается, что социальное самочувствие представляет интегральную социальнопсихологическую характеристику субъекта социального действия. Это состояние проявляется в эмоционально выраженном отношении к различным сторонам жизнедеятельности, в ее соответствующей самооценке (3). Поэтому полагаем возможным их использование как взаимозаменяемыми и дополняемыми определениями состояния для наблюдения за вузовской молодежью. Подготовка студентов высшей школы, способных активно включиться в процесс модернизации российского общества определяется состоянием социального самочувствия этой когорты молодежи. Параметры социального настроения студенчества, как и других социальных групп общества, определяются рядом факторов. Иерархия наиболее значимых факторов для населения в целом составляет следующую последовательность: социально-экономическая ситуация и политическая обстановка в стране и регионе, социальный настрой ближайшего окружения, специфика личностных характеристик и мотивов. Для нашего объекта наблюдения эта последовательность явно не проявляется, демонстрируется доминирование личностных обстоятельств. Отсюда возрастает не только важность увязки государственной молодежной политики с основными механизмами реформирования российской экономики, социальной сферы общества, но и доведения ее целей и результатов до молодежной аудитории. Для определения палитры социального настроения требуется установить индикаторы, учесть различные оттенки и причины их появления, сопоставить ситуативные и трендовые показатели. Руководствуясь принципом от частного к общему, мы обратили внимание на студентов провинциального технического вуза. Выбор объекта исследования был определен двумя обстоятельствами. Во-первых, специалисты этого профиля испытывают значительные затруднения в связи с развалом промышленности. Резкое сокращение потребности в специалистах 47

48 технического профиля, снижение престижности их труда привели к тому, что на инженерные специальности в вузы идет учиться всего четыре процента медалистов, согласно сообщению замминистра образования и науки А.Пономарева (4). Ярославль город с развитой промышленностью: большинство крупных заводов и фабрик эта беда не обошла. Иначе говоря, сокращаются возможности отбора абитуриентов, мы получаем менее подготовленный контингент. Во-вторых, работая несколько десятилетий в техническом вузе, нам ближе и легче «прощупать пульс студенческого настроения». В мониторинговом режиме наблюдение охватывает период с 2004 по 2007 год, который принято считать началом оздоровления российского общества, уменьшением социальной напряженности и политических баталий. Целью исследования явилось стремление определить тенденцию и особенности изменения настроения у студентов различных специальностей технического университета. Среди обозначенных задач на первом плане стояло выяснение зависимости между личными достижениями и неудачами и их влиянии на общий социальный настрой, на оценку положения в обществе. Мы попытались сопоставить общероссийские показатели общественного настроения населения с нашими данными, установить причины совпадения и различий. Особенность представленной работы заключается в том, что она выполнена на основе анализа данных анкетного опроса и обобщенных материалов включенного наблюдения студентов участников исследования. Результаты наблюдений докладывались на студенческих конференциях, обсуждались в ходе семинарских занятий с целью уточнения позиций, осмысления студентами источников возникновения того или иного настроения, возможностей желательной корректировки. Главное чего мы добивались это убедить наших подопечных в «материальной» значимости для общества такого феномена как общественное настроение. Сложность задачи заключалась в том, что такие признаки личности как любовь к профессии, творческая активность или безразличие, ответственность и др. трудно перевести в численные показатели, сопоставить с гностическими и функциональными компонентами. Мы в этом мнении не одиноки, но еще не готовы работать по методике, разработанной в МГТУ им. Баумана (5). Непосредственный промежуток времени, когда производились замеры при помощи анкетирования это конец календарного года, период традиционного подведения итогов за год, когда люди менее склонны ограничиваться фиксированием случайного всплеска эмоций. Совместно со студентами были разработаны четыре группы вопросов: отношение к личным успехам и неудачам в ушедшем году; восприятие и оценка социально-политической жизни в России; 48

49 рационально-чувственная оценка перспективы изменений в российском обществе; уровень оптимизма/пессимизма в прогнозе относительно изменений в личной жизни. Эмоциональный фон студенческой аудитории в конце 2004 года выглядит вполне благополучным, так как о положительном мироощущении сообщают почти 60% опрошенных молодых людей. Тем не менее, на достаточно высоком уровне наблюдаются признаки, свидетельствующие о состоянии разочарованности (11,3%), обманутых надежд (11,3%). У части студентов не ушло ощущение опасности (6%). Набор негативных настроений компенсируется обоснованной надеждой на достижении целей (10,4%), общей уверенностью в жизни (11,3%), 9,6% респондентов находятся в состоянии спокойствия. Мы отмечаем заметную корреляцию личного настроя (оптимизм, пессимизм безразличие) с оценкой власти, политики Президента и правительства. Так среди сторонников власти 52%, в некоторой оппозиции 20%, убежденных оппозиционеров 12%, остальные нейтралы или не давшие оценку своего настроения. Положительный личный настрой часто связан с позитивной оценкой социально-политических преобразований в обществе. Эту часть респондентов можно отнести к социальным оптимистам. Согласно данным проведенного анкетного опроса студентов в декабре 2005 года вырисовалась следующая картина. Свои личные успехи в прошедшем году оценили на отлично более 10% и на хорошо свыше 30% респондентов. Собственные неудачи 43% опрошенных студентов определили как незначительные, 36% сочли потери средней тяжести. Нашлись счастливчики (13%), указавшие, что неудачи их обошли стороной. Примерно по 4% было тех респондентов, кто посчитал постигшие неудачи серьезными или затруднился с ответом. Общее восприятие жизни сохраняет позитивную тенденцию. Оценки следующие: отлично 20,%, хорошо 56,4%, удовлетворительно 18%, затруднились ответить 5,6%. В том же что касалось ощущений относительно социально-политической жизни России, то в рейтинге по частоте выбора картина следующая: разочарование, безразличие; чувство страха, тревожность; достижение целей, удовлетворенность; уверенность, оптимизм; счастье, ощущение комфортности, благополучия. Мы предложили студентам обозначить позиции характерные для населения страны в целом. По мнению респондентов, негативные показатели примерно на тридцать процентов выше, позитивные, в частности уверен- 49

50 ность, на 50% ниже. Студенты осознают плюсы и минусы своего привилегированного положения в обществе, определенную автономность социального настроя. Отвечая на вопрос: «Что нужно сделать сегодня, чтобы настало светлое будущее?» респонденты разошлись во мнении. Так, 14% парней и 33% девушек считали, что необходимо прикладывать серьезные усилия, много работать. Работа по собственному совершенствованию, взвешиванию правильных и неправильных путей явилось главным условием для 28% парней и 11% девушек. Но не мало оказалось и тех, кто хотел провести хорошо сегодняшний день, не думая, скорее не заботясь о будущем (14% молодых людей и 22% девушек). В ответах открытой форме не выражены, практически не присутствуют нотки иждивенчества, каких-либо требований, как в адрес государства, так и вуза. Незначительно число указаний на желательность сотрудничества с общественными организациями для удовлетворения карьерных притязаний или потребностей в самовыражении, насыщенности досуга. Настроение студентов на кануне 2007 года по ряду позиций не отличалось от показателей прошлого года. Более 11% респондентов посчитали свои успехи достойными отличной оценки, с хорошей оценкой согласились 50,6%. Многие смирились с удовлетворительной оценкой (23%). Ощущение серьезных и средней тяжести неудач испытали 26,6% респондентов. В том, что касается положительного мироощущения социально-политической жизни страны, то уверенность составила 25,6%, возможность достижения целей 30%. Причем показатели, характерные для всего населения, по мнению респондентов, оказались в среднем от 3 до 6 процентов более оптимистичны. По представлениям респондентов, чувство страха среди населения вдвое превысило его наличие среди студенчества. Некоторое снижение уровня социального оптимизма может носить случайный характер. Возможно, успехи в экономике и социальной жизни общества еще не сказались непосредственно на вузовской молодежи. Не были прочувствованны и не ясны благоприятными или нежелательными для них будут ожидаемые социальные результаты от реформирования системы образования. Острые дискуссии в вузовском сообществе о путях дальнейшего развития высшей школы не могли не дойти до студентов. Если французским учащимся фактически удалось свернуть реформу образования, то настрой нашей молодежи можно определить как состояние некоторой тревожности и отстраненности. Главное неясность улучшат ли реформы положение студентов и выпускников. Как и в прошлом году, молодые люди уверены, что их ожидает обязательно счастливая, интересная жизнь. Почти для половины девушек это дом, семья, работа. Интересны ответы на вопрос: «Что сделать сегодня, 50

51 чтобы настало светлое будущее?». Стремиться к своей цели считает большинство респондентов (71%), учиться, трудиться и надеяться на лучшее будущее(18%), не делать ошибок, задумываться о своих поступках (12%). В тоже время такие лозунговые позиции как «вырастить достойную смену», «обеспечить в обществе справедливость, закон и порядок» не набрали одного процента. Можно предположить, что наш контингент существующее положение в обществе устраивает или же оставляет заботу о переменах другим. Замеры в 2007 году проходили в период подготовки и проведения выборов в Государственную думу, бурным обсуждением кандидатур на пост Президента России. Состояние общественного возбуждения, аффектоподобные акты поведения были характерны для населения в целом. Так, по данным ВЦИОМ на этот момент 80,9% респондентов одобряли деятельность Президента. Люди стали более обеспечены материально. Например, оценивали материальное положение своей семьи как очень хорошее, хорошее и среднее 74% выборочной совокупности. Будущее им представлялось таким же (43,5%), несколько лучше (22,5%), а 3% респондентов надеялись на значительно улучшение. Четверть опрошенного населения в таком радужном состоянии не находилась (6). В студенческой среде мы не наблюдали заметных изменений социального настроения по сравнению с прошлым периодом. Личные успехи были оценены на хорошо и удовлетворительно 86% респондентов. Восприятие социально-политической ситуации в стране в символах уверенности и возможности достижения целей составила 54% опрошенных. Надежду на то, что жизнь изменится в лучшую сторону благодаря усилиям Президента и его правительства, выразили 53% респондентов. Подтверждается в целом позитивное восприятие современного состояния страны: 24,33% респондентов указали, что испытывают гордость за свое отечество. Однако выросли показатели разочарования и страха. О схожих результатах сообщают социологи, проводившие опросы в других технических вузах России (7). Эти настроения навеяны, по нашему мнению, несмотря на принятия соответствующего закона, сохраняющейся неясностью с конкретными мероприятиями по реформирования высшей школы. В частности, положением небольших технических университетов в провинции. Определенные волнения были вызваны выборами нового состава Государственной Думы, Президента РФ. Экономический кризис, начавшийся в 2008 году и последующая рецессия, не повлияли на существенное изменение самочувствия студенческой молодежи. Подобное настроение было характерно для многих россиян. Согласно проведенным ВЦИОМ обследованиям ноября 2008 года серьезных страхов у респондентов не наблю- 51

52 далось, многие продолжали жить прежней жизнью (8). Опрос этой службой в 2009 году показал, что молодые люди в той или иной степени удовлетворены своей жизнью. Респонденты надеются на «потепление» социальноэкономической ситуации в России, ожидают желательных перемен. Доминирует «потребительская позиция». Расчет на социальную поддержку государства, а не на собственную жизненную активность. В пирамиде ценностей на вершине «стабильность», «семья», «достаток», «безопасность». Основные потребности выражаются в любви и общении (9). Полученные нами в этот период материалы опроса среди студентов старших курсов позволили в основном согласиться с выводом, который сделали социологи Ярославского городского центра изучения общественного мнения. Они провели семь замеров состояния благополучности жителей города с апреля 2008 года по январь 2011 года. По их мнению, «доминантным жизненным стандартом для ярославцев как до кризиса, так и во время его острой стадии, а также в период посткризисной рецессии остается жизненный стандарт базового «срединного слоя» (10). В восприятиях студентов личностные или текущие учебные проблемы существенно больше значили, чем экономическая ситуация в стране и мире. Не претендуя на однозначное толкование результатов, учитывая частный характер исследования по охвату генеральной совокупности, выскажем несколько замечаний. Мы полагаем, что социальное настроение студентов технического вуза достаточно консервативно, в малой степени поддается воздействию общественному настроению арьергардных групп населения. Они демонстрируют свою автономность и показную эгоцентричность. В тоже время, как отмечала Зубок Ю.А., с расширением возможностей для конкретных студентов достижения статуса референтных групп, уровень социального самочувствия повышается (11). Поэтому среди респондентов резко выделяется совокупность студентов, которых отличает высокая степень личного настроя и социального оптимизма и группы с негативными установками и низким самочувствием. Для одних характерна нацеленность на активное участие в высокопрофессиональном труде, подкрепленная уверенностью в широких возможностях выпускника технического вуза. По мнению студентки, будущего архитектора, профессионализм означает не столько усвоение базовых знаний и навыков, а «самоопределение, осознание своей специальности Профессионала отличают три вещи: вдумчивое образование, хорошее воспитание и постоянный самоконтроль». Для других разочарование в полученной специальности, низкая активность в обеспечении для себя конкурентных позиций на рынке труда, ссылки на неблагоприятную ситуацию в экономике. Констатация перекоса 52

53 в подготовке некоторых специальностей, прозвучавшая в мартовских 2011 года выступлениях высших руководителей нашей страны была положительно воспринята в техническом университете. Последовавшие указания о необходимости большего внимания к техническим вузам, увеличение численности студентов этого профиля, повышения авторитета и значимости инженерного труда, внесли заряд положительных эмоций в студенческую среду. Условием успеха новой политики, считает ректор МГТУ им. Баумана А.А.Александров, должно стать обладание инженером моральнонравственными принципами и осознание морально-этической ответственности за последствия своей деятельности (12). Здесь важная роль принадлежит осознанию воспитанниками высшей школы необходимости гуманитарной компетенции, соответствующего духовного настроя. Все вместе взятое позволит подготовить такие технические кадры, которые смогут успешно осуществить модернизацию промышленности и вывести нашу страну на инновационный путь развития. Литература: 1. Российская газета апреля. С Социологическая энциклопедия / Под общ. Ред. А.Н.Данилова. Мн.: БелЭн, 2003, С Бессокирная Г.П. Социальное самочувствие рабочих // Социологические исследования , - С.34; Козырева П.М. Процессы адаптации и эволюции социального самочувствия россиян на рубеже ХХ-ХХ! Веков. М.: Центр общечеловеческих ценностей, Российская газета марта, - С Та Тур Ю.Г. Как повысить объективность измерения и оценки результатов образования // Высшее образование в России С Итоги декабря. - С.19 (наш подсчет). 7. Шаламова Л.Ф. Социальное самочувствие и социальная активность молодежи // Социально-гуманитарные знания , - С Электронный ресурс: 9. Абрамов К.В. Особенности социально-психологической адаптации молодежи в трансформирующемся обществе // Высшее образование в России , -С Краткая информация по результатам социологического мониторинга «Ярославский социометр «2010»: динамика социального самочувствия и уровня жизни горожан» / Рук. Т.П.Румянцева. Ярославль: ЦИОМСИ, 2011, - С См. Зубок Ю.А. Проблемы социального развития молодежи в условиях риска // Социологические исследования Российская газета декабря. С

54 ИННОВАЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС: ОСОБЕННОСТИ РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТОВ Шевченко М.А. ФГОУ ВПО "Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс" Россия, г. Орел, Инновационная активность промышленных предприятий обеспечивает высокую конкурентоспособность и устойчивость в условиях кризиса. В инновационном процессе одновременно участвует множество работников, и чем масштабнее нововведения, тем чаще возникают на предприятии противоречия и разнообразные конфликты. Таким образом, инновационными являются конфликты, возникающие в процессе подготовки и внедрения инноваций. Существует множество оснований для выделения инновационных конфликтов. Так по критерию результативности такие конфликты делятся на три основных типа: конструктивные, деструктивные и смешанные. Результатом первых является активизация инновационных процессов, улучшение функционирования предприятия, более эффективное использование ресурсов, улучшение социально-психологической ситуации. Деструктивные, негативные конфликты, как правило, ведут к открытому противостоянию сторон, борьбе, разрушению сложившихся формальных и неформальных групп, увольнению работников, и, как следствие, к провалу инноваций. Результатом смешанных конфликтов выступают как позитивные, так и негативные последствия внедрения инноваций, поэтому это самый распространенный тип конфликта. По характеру проявления инновационные конфликты делятся на явные и латентные. Явные конфликты протекают обычно бурно, тогда как латентные конфликты скрыты, их трудно диагностировать, они могут тянуться годами, затихая и обостряясь вновь, ставя под угрозу любые нововведения на предприятии. По временным критериям инновационные конфликты бывают кратковременными и длительными. Появление кратковременных конфликтов в процессе внедрения инноваций неизбежно, поскольку у работников предприятия в этот период нарастает чувство неопределенности, неуверенности, несправедливости, нервозности, что отражается на их поведении. Длительные инновационные конфликты опаснее кратковременных, так как имеют, как правило, латентный характер, но встречаются значительно реже. По характеру потребностей, блокирование которых приводит к конфликту, инновационные конфликты подразделяются на ресурсные, статус- 54

55 но-ролевые, культурные и др. Ресурсные или материальные инновационные конфликты возникают в процессе борьбы за обладание ценными ресурсами, возникающей при ломке сложившейся структуры компании. Статусно-ролевые инновационные конфликты приводят к разрушению, в процессе внедрения инноваций, сплоченных социальных групп с нарушением установившихся взаимоотношений, ролей, порядков и традиций. Культурные или духовные инновационные конфликты чаще возникают в процессе внедрения организационных инноваций, поскольку они подразумевают трансформацию организационной культуры, изменение установок, норм, ценностных ориентаций. И, наконец, по характеру сторон конфликта можно выделить внутриличностные, межличностные и межгрупповые инновационные конфликты. Появление внутриличностного конфликта, в процессе внедрения инноваций, связано, в основном, с психологическими особенностями и привычками людей. Чаще всего, в процессе внедрения инноваций, наблюдается адаптационный внутриличностный конфликт. Это конфликт между требованиями, которые предъявляют к личности новые условия, и возможностями самого человека. Межличностные инновационные конфликты возникают во взаимодействии между двумя и более работниками или между работником и социальной группой. Их порождает столкновение противоположно направленных мотивов, потребностей, мыслей и чувств работников. В процессе внедрения инноваций работников, как правило, беспокоит возможное увеличение объема работы, изменение ее характера, или наоборот, сокращение рабочего дня и возможное увольнение. Причина межгрупповых конфликтов кроется в различии результатов и последствий инноваций для различных социальных групп. Так нововведения, осуществляемые в интересах одной группы, могут существенно нарушить работу других. Часто причиной возникновения межгрупповых конфликтов является слабая информированность о целях преобразований, а, следовательно, недоверие инициаторам инноваций. Можно выделить несколько подходов к разрешению инновационных конфликтов: - метод избегания конфликта; - силовой метод; - метод приспособления; - метод компромисса. Метод избегания заключается в решении одной из сторон конфликта не предпринимать никаких действий по его разрешению. В отношении инновационных конфликтов этот метод применим и для руководства и для работников. Руководство отдельных подразделений и всего предприятия ча- 55

56 сто предпочитает не обращать внимания на незначительные, в его точки зрения, конфликты, не желая отвлекать необходимые ресурсы от внедрения инноваций. А работники, в свою очередь, стараются не доводить руководство до применения силовых методов разрешения конфликтов. Однако, метод избегания, в большинстве случаев, приводит к появлению латентных, вялотекущих конфликтов, поскольку причины, вызывающие инновационные конфликты остаются. Силовой или принудительный метод заключается в силовом подавлении одной из сторон конфликта. Стороной, применяющий этот метод, как правило, выступает вышестоящее руководство, поскольку оно обладает необходимым «административным ресурсом». Но в использовании этого метода есть свои плюсы и минусы. В условиях экономического кризиса инновационные преобразования становятся жизненно необходимы для многих предприятий. Нововведения, в этом случае, должны осуществляться в строго ограниченные сроки. Появление инновационных конфликтов значительно затягивает этот процесс. Только незамедлительные действия руководства, носящие силовой, принудительный характер, позволяют выжить предприятию в ближайшее время и обрести стабильность на длительную перспективу. Если руководство предприятия сталкивается со случаями явного противодействия нововведению или даже саботажа, то применение этого метода также обосновано. Активное сопротивление работников, в данном случае, может выражается в: - выдаче информации в меньшем объеме, недостаточно достоверной информации, в ее сознательном искажении или сокрытии, нарушении инструкций, порядка действий, предложенных инициаторами нововведения, в откладывании принятия и исполнения решений; - нецелевом использовании финансовых, материальных и человеческих ресурсов, выделяемых для осуществления нововведения; - небрежном хранении, эксплуатации и порче приборов, оборудования, материалов, связанных с осуществлением нововведения. Однако, применение жестких, непопулярных мер, использование приказного стиля общения может привести к недоверию руководству, чувству тревоги, а в крайних случаях вызывают гнев работников, возмущение, отчаяние, и даже депрессию. Поэтому применение силового метода разрешения конфликтов должно быть всегда обосновано, иначе возможно обострение внутриличностных инновационных конфликтов. Метод приспособления представляет собой уступки одной из сторон конфликта. В отношении инновационных конфликтов метод применим для руководства и для отдельных работников предприятия. Руководство часто 56

57 идет на некоторые уступки, если понимает, что под угрозой находится весь инновационный процесс. Работники, предпочитая этот метод, стараются избежать серьезных административных мер руководства, понимая, что в период инновационных преобразований происходит ломка сложившейся структуры и возможны массовые увольнения. Метод компромисса или метод взаимных уступок является наиболее оптимальным для разрешения инновационных конфликтов. Метод предполагает наличие диалога сторон, выявление причин конфликта, поиск способов разрешения ситуации. Однако переговорный процесс возможен лишь при желании обеих сторон конфликта идти на определенные уступки, а на практике это бывает редко. В условиях экономического кризиса, к сожалению, наблюдается ситуация, когда одна сторона конфликта, а чаще всего это руководство, не желает идти на компромисс. Руководству предприятия, в этом случае, лучше предупредить появление инновационных конфликтов, а для этого инновация, должна обладать следующими характеристиками: - своевременностью, то есть нововведение должно быть действительно необходимо предприятию в данный момент; - видимым преимуществом, то есть руководство и рядовые работники предприятия должны ощущать необходимость изменения, видеть все его преимущества; - совместимостью, так как любая новая идея руководства будет охотнее принята работниками, если она хотя бы частично соответствует уже осуществленным проектам; - простотой и оптимальностью, достигаемой, в том числе, благодаря участию рядовых работников в планировании инновации и ее реализации; - поэтапностью, поскольку в нововведениях, растянутых во времени, работники, как правило, не видят опасности, воспринимая их за естественную эволюцию предприятия; - обратимостью, позволяющей в случае неудачи, с наименьшими потерями вернуться предприятию в первоначальное положение. В целом, следует отметить, что появление конфликтов в период инновационных преобразований, к сожалению, неизбежно. Однако от руководства предприятия во многом зависит, какие это будут конфликты, как они будут протекать и какие иметь последствия, как для отдельных работников, так и для предприятия в целом. Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что своевременное выявление и разрешение инновационных конфликтов является ключевым элементом реализации эффективной инновационной стратегии промышленного предприятия. 57

58 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ: 1. Веснин В.Р. Управление персоналом. Теория и практика: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, с. 2. Конфликтология: Учебник для вузов/ В.П. Ратников, В.Ф. Голубь, Г.С. Лукашова и др.; Под ред. проф. В.П. Ратникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, с. 3. Советова О.С. Основы социальной психологии инноваций: Учеб. пособие. СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, с. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В ПРЕПОДАВАНИИ НЕМЕЦКОГО ЯЗЫКА Курская А.С. Учитель немецкого языка Дедовской СОШ 4 3 В педагогической науке в 60-х годах ХХ века в США зародилось новое направление педагогическая технология. Почему в США? Потому что оттуда к нам пришли компьютерные технологии. Технология, по С.И. Ожегову, это совокупность производственных процессов в определенной отрасли производства, а также научное описание способов производства (Ожегов, 1975). Перефразируем: педагогическая технология это совокупность учебных процессов в педагогике, а также научное описание способов обучения. Смысл любой технологии качественное изменение воздействия на процесс или участника процесса с определением цели и получения конечного результата. Таблица 1. Методика и технология Параметр Методика Технология четко определена, т.к. является центральным компо- 1 Цель приблизительна нентом Контроль до- 2 приблизителен объективные методы стижения цели заня- Процесс тия Педагог часто вынужден действовать экспромтом 58 Педагог имеет четкие инструкции конкретного приемлемого в данной ситуации варианта Сегодня огромная роль в жизни иностранных языков бесспорна. Язык - больше не совокупность языковых формальных элементов, а инструмент взаимодействия с окружающим миром. Как любой инструмент он постоянно совершенствуется. Есть множество методических систем и технологий в

59 обучении иностранному языку, но преподаватель имеет право выбрать из их множества те, что наиболее соотносятся с конкретными условиями обучения иностранному языку. Есть смысл уточнить, чем отличаются методика и технология (см. таблицу). Таким образом, можно сказать, что педагогическая технология это: цели задачи содержание методы, приемы формы обучения. Обучение языку и его изучение являются управляемым процессом. Единство обучающего и обучаемого есть процесс двусторонний. Изучение языка в языковом «растворе» - стране естественной языковой среды, например, немецкой, овладение языком является процессом неуправляемым, т.к. происходит в естественных ситуациях повседневного общения. При этом погружение в язык не имеет временных рамок, очень высока мотивация овладения языком, т.к. это становится средством общения и интеграции в социокультурную среду. При обучении в отрыве от языковой среды речь идет об управляемом процессе овладения языком, т.к. в большинстве случаев нет прямого контакта с носителями. А приближение к естественной языковой среде дает бóльшую качественную результативность. Сегодня есть социальный заказ на иностранный язык, т.к. происходит миграция рабочей силы, расширяются политические, экономические, культурные связи. Есть возможность выбора получения образования за рубежом, извлечения информации из доступных интермассмедиа. Современный человек становится человеком мира, получая реальный выход в межкультурную коммуникацию. В современной педагогической науке обучения иностранным языкам выделены прагматический, когнитивный и общеобразовательный аспекты. Прагматический аспект подразумевает получение определенного комплекса ЗУНов для осуществления иноязычного общения. Когнитивный, т.е. базирующийся на познании, формирует способности для успешного овладения языком в зависимости от конкретных условий деятельности. Общими составляющими способностей к овладению иностранным языком являются развитые механическая память, мышление, речевые умения на базе родного языка, а также наличие устойчивого внимания. Когнитивный аспект дает возможность использовать язык как инструмент познания и интеркультурного общения. Для этого очень важно развить общечеловеческое сознание обучающегося, т.е. его толерантность, открытость для общения, способность видеть общность и отличия принадлежащих к разному социуму людей. Понимать и принимать последних с их национальными особенностями, а также пользоваться инструментом иностранного языка не только при непосредственной необходимости, но и во внеурочное время. 59

60 Интеллектуальное развитие личности предполагает развивающее обучение. Т.е. обучаемый становится субъектом познавательной деятельности через формирование механизмов мышления, а не за счет эксплуатации памяти. Приоритетным становится дедуктивный метод, делается акцент на самостоятельность. Американский педагог и психолог Дж. Дьюи ( ) разработал теорию «обучения путем делания». В ее основе лежит идея самостоятельного добывания ребенком опыта и знаний благодаря своей изначальной познавательной активности и любознательности. А роль педагога заключается в том, чтобы помочь ребенку в этом. Концепция проблемного обучения тесно связана с именем Дьюи, который декларировал важность проблемных и игровых методов, разработал основы исследовательского метода через обучение путем воспроизводства реальных событий из мира науки и техники. Вальдорфская школа опирается на идеи своего основателя Р. Штайнера ( ) с принципом обучения «не вширь, а вглубь» и развитием самостоятельного научного мышления также предполагает проблемный характер обучения. В России многие ученые и практики разрабатывали и разрабатывают концепции проблемного обучения, например, М.И. Махмутов, А.В. Хуторской, И.Я. Лернер, Ю.К. Бабанский и др. Проблемное обучение базируется не на усвоении, а на развитии знаний при их самостоятельном достижении обучающимися. В зависимости от обозначенной цели оно имеет несколько разновидностей. Если цель усвоение ЗУНов (знаний, умений, навыков), то педагог координирует процесс за счет увеличения самостоятельности и персонализации полученных знаний, что вызывает бóльшую заинтересованность у обучающегося, чем при объяснительно-иллюстративном методе. Если же целью становится творческое развитие, то используются проблемные ситуации, на которые нет однозначного ответа, что поощряет учебную инициативу. А.В. Хуторской определяет это как концепцию эвристического обучения («эвристика» - новизна). Ставя задачей, развитие интеллекта, проблемное обучение приближается к развивающему обучению. Т.е., можно сказать, что проблемное обучение органично применимо и в различных действующих технологиях. Проще говоря, проблемная технология основана на обозначении или создании проблемной ситуации с последующим поиском ее решения. При этом важно не путать понятия проблемы и проблемной ситуации. Проблемной ситуация становится тогда, когда у человека нет достаточных знаний, чтобы дать ответ на объективно возникающий вопрос. Как педагог может создать проблемную ситуацию на уроке? 60

61 1) Побудить учащихся на основе уже имеющихся знаний к анализу и обобщению новой информации. Учащийся убеждается, что не имеет достаточных знаний для этого. 2) Организовать межпредметную связь, расширив диапазон возможных проблемных ситуаций. 3) Ознакомить учащегося с фактами, приведшими к постановке проблем. 4) Инициировать учащегося к сравнению фактов, из-за которых возникают проблемные ситуации. 5) Побудить учащихся анализировать явления жизни, противоречащих научному объяснению. 6) Использовать те ситуации, которые возникают на практике. 7) Инициировать объяснение теоретически возможного явления и внешнего несоответствия с ними. Проблемный метод дает возможность достичь усвоения системы знаний и способов овладения ими. Важнейшим элементом технологии проблемного обучения является система методов: 1) Исследовательского, т.е. организации поисковой деятельности в разрешении проблем, когда обучающиеся проходят традиционные этапы от наблюдения и изучения до выводов. 2) Частично-поискового, или эвристического, когда проблема расчленяется на «подпроблемы», через замену сложной ситуации на более простую с конечным возвратом к первой. 3) Метод проблемного изложения, в процессе применения которого педагог обозначает проблемы, разъясняет гипотезы, делает выводы из различных вариантов решения, показывает необходимость их проверки. Обучаемый при этом следит за логикой доказательств и мысли учителя, контролирует ее убедительность. Соучастие обучающихся в ходе проблемного изложения возрастает по мере их развития. Высший уровень активности обучающегося достигается при применении в обучении исследовательского метода с востребованной им максимальной активностью учащегося. Использование проблемной технологии дает следующие результаты. 1. Повышение мотивации, без которой невозможна эффективная учебная деятельность. Главная мотивация в том, что «знания сила», а не знания силой. 2. Большие возможности самореализации. 61

62 3. Через постановку и решение проблем поддерживаются интерес и активность учащегося, происходит более качественное усвоение ЗУНов, получение прочных результатов. 4. Развиваются творческая активность и инициатива учащегося, что особенно важно для ЗУНов: слушать и слышать, излагать мнение, отстаивать точку зрения, вести и поддерживать дискуссию, идти на компромисс, отыскивать несколько вариантов решения проблемы. 5. Создается дружелюбный климат на уроке, устанавливаются хорошие отношения между учеником и учителем. 6. Повышается % успеваемости. Помимо проблемного обучения существует большое количество разнообразных технологий обучения иностранным языкам, базирующихся на разных особенностях мышления и психики. К примеру, согласно концепции ассоциативно-рефлекторного обучения (И.П. Павлов, И.М. Сеченов и др.) усвоение знаний идет через ассоциации. По суггестопедической теории (Г.К. Лозанов, В.Н. Мясищев и др.) обучение происходит через эмоциональное внушение. Приверженцы гештальтпсихологии (М. Вертхеймер, Г. Мюллер и др.) считают, что овладение знаниями осуществляется благодаря запечатлению в сознании структуры и смысла информационных блоков гештальтов (образов). Каждая технология по-своему расставляет акценты для достижения цели обучения. Анализ современной ситуации обучения иностранным языкам невозможен без учета анализа общих проблем, связанных с обществом и образованием, уровнем современной методической науки и областей знаний, смежных с ней. Важно понимание педагогом процессов развития современной системы обучения иностранным языкам. Роль педагога не только научить, но и, обозначив цель, выбрать наиболее эффективный путь к достижению результатов. Собственно, в реализации этих сложных задач и заключается основная цель работы педагога. 62

63 ИСТОРИЯ И РЕАЛЬНОСТЬ РОССИЙСКИХ МОДЕРНИЗАЦИЙ СПЕЦИФИКА РОССИЙСКИХ РЕФОРМ (ИСТОРИЧЕСКАЯ РЕТРОСПЕКТИВА) Земцов Б.Н. д.и.н., проф. кафедры Конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Тема модернизации в последние несколько лет превратилась буквально в моду. Толчком как к организационной работе правительства, так и научному анализу можно считать пресс-конференцию В.В. Путина 18 июля 2001г. где он сказал о необходимости масштабной модернизации. С тех пор ей посвящаются монографии, диссертации, десятки конференции и, наверное, сотни статей 1. То, что на Западе этой проблеме посвящено многократно больше исследований, вроде бы, подтверждает правильность внимания нашего правительства и общества к модернизации. То есть, сама по себе идея модернизации, безусловно, важна. Но ее трактовка как рывок в области технологий, означает, что власть рассматривает совершенствование технологии в качестве основного метода решения проблем общества, а такой подход вызывает беспокойство. Разумеется, на каждом отрезке истории общество меняется, и то, что знает правительство, историк узнает лишь через много лет. И все-таки, существуют не только исторические закономерности собственной страны, существует и огромный опыт решения социально-экономических проблем, накопленный другими странами. И игнорировать все это нельзя. Первой российской модернизацией являлись реформы Петра I. В течение 25 лет были осуществлены фрагментарные заимствования технических и административных достижений более развитых западноевропейского стран, преимущественно для создания военно-промышленного потенциала. В ходе этих реформ ужесточились архаичные методы внеэкономического 1 Опыт российских модернизаций XVIII-XX века. М.: Наука, 2000; Алексеев В.В., Побережников И.В. Школа модернизации: эволюция теоретических основ // Уральский исторический вестник. Екатеринбург, : Побережников И.В. Модернизация: теоретико-методологические подходы // Экономическая история. Обозрение / Под ред. Л.И.Бородкина. Вып. 8. М., И др. 63

64 принуждения к труду и значительно усилилась централизация и бюрократизация системы управления. Первым проектом политической модернизации стал проект Александра I. Однако вскоре государь понял искусственность собственных замыслов, поэтому реформаторские искания захватили Александра Павловича лишь в первые несколько лет его царствования. Поэтому же Николаю I не потребовалось совершать каких-либо политических контрреформ: к началу его царствования во внутренней политике проводился традиционный консервативный курс. Образованное общество в лице западников и славянофилов попробовало выработать единую точку зрения относительно специфики исторического пути России, но дискуссия лишь обозначила существование разных точек зрения. Вторая половина XIX в. началась «великими реформами» Александра II. Считается, что реформаторский потенциал государства исчерпал себя в 70-е гг. И начавшееся царствование Александра III, обычно, определяется как «период контрреформ». Однако, по мнению В.И. Пантина и В.В. Лапкина, контрреформы в России можно рассматривать и по-другому: как «своеобразный способ разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями». Непоследовательная, неподготовленная либерализация и вызываемая ею резкая социальная и политическая поляризация не столько лечила, сколько калечила российское общество 1. Так или иначе Россия к началу XX в. по многим направлениям сделала значительный шаг вперед: началось формирование гражданского общества, ускоренными темпами шел процесс урбанизации, развивалось частное предпринимательство, появилась сеть железных дорог. Однако, как и в любой другой стране, переход от традиционного аграрного общества к индустриальному сопровождался драматическими социальнополитическими переменами и потрясениями. Это вызвало две революции. На рубеже х гг. началась очередная технологическая модернизация. Она во многом оказалась успешной потому, что советская система управления соответствовала индустриальному уровню промышленности. Даже более того, с экономической точки зрения она была более эффективной, чем система управления на Западе. Это была организация управления, для которой характерны определение сверху, (административным путем) ритма производственного процесса, ориентация на производство крупных партий стандартизированных изделий (узлов, агрегатов, запчастей) и узкая специализация рабочих с низкой квалификацией, поскольку они выполняли простые конвейерные операции. В 60- е же годы ситуация принципиально 1 Пантин В.И., Лапкин В.В. Волны политической модернизации в истории России: к обсуждению гипотезы // Полис С

65 изменилась. Началась научно-техническая революция, которая на мелких и средних фирмах протекала гораздо быстрее, чем на крупных. Советская плановая экономика функционировала в виде максимально крупных предприятий. Следующая попытка модернизации оказалась очень короткой с 1985 г. по 1987 г. Это была политика «ускорения». Ее результат общеизвестен. Поскольку сегодня организационные и финансовые возможности попрежнему находятся в руках правительства, то в жизнь воплощается именно его понимание модернизации, а оно, в основном, сводится к развитию наукоемких технологий. Можно предположить, что правительственная трактовка модернизации, в определенной степени, вызывается тем, что негативная ситуация в экономике очевидна, тогда как результаты политических решений обычно выходят за пределы жизни тех, кто их принимает. Анализ проведения отечественных реформ позволяет сделать некоторые выводы. 1. По общему мнению, модернизация как прорыв возможна только на узком экономическом участке. В силу недостатка у правительства средств на развитие в целом, она получается анклавной 1. Технологическая модернизация - задача узкая и по отношению к экономике в целом. А недостатки в экономике могут нейтрализовать любые технологические открытия и программы Идея модернизации в правительственной трактовке означает осознание властью отставания в каких-либо сферах. В России эталоном, к которому стремились реформаторы, со времен Петра I выступает Запад. Но при таком подходе путается причина и следствие. Высокий технологический уровень развития Западных стран всегда являлся следствием рыночной экономики. Разумеется, правительства каждой буржуазной страны в то или иное время разрабатывали и принимали протекционистские технологические программы. Однако высокий технологический уровень достигался не столько благодаря им, сколько большой прибыли, которую приносили высокие технологии. Механизм российских модернизаций иной. Мы стремились к конкретным технологическим результатам и, как правило, их получали. Но по окончании гонки общество не становится более развитым. 1 Федотова В.Г. Модернизация другой Европы. М., Еще в 205 г. Г.А. Явлинский сделал вывод, что в стране плохо работают механизмы эффективной конкуренции, рыночной концентрации и накопления капитала у наиболее производительных фирм; отсутствуют стимулы для эффективного производительного использования ресурсов; нет прозрачных и соблюдаемых всеми правил экономического поведения, не сформировался институт полноценной частной собственности, фактически отсутствуют правовые гарантии и механизмы судебной защиты собственности. С тех пор, мало что изменилось. 65

66 3. Страна не имеет примеров прорыва общества в целом. Реформаторам ни разу не удалось запустить непрерывный, самоподдерживающийся процесс развития. Все попытки авторитарных модернизаций имели неустранимо-ограниченный характер Можно не говорить о социальных последствиях отечественных модернизаций, если модернизация является самоцелью. Но предупредить общество необходимо. История России не знает примеров, когда бы прорывы на некоторых направлениях не оборачивались тяжелыми социальными потерями. Эти прорывы началась с царствования Петра I, в ходе которого население страны уменьшилось на 25%. 5. Технологическим модернизациям всегда сопутствовало усиление авторитарных методов управления страной. 5. Реформаторам ни разу не удалось запустить непрерывный, самоподдерживающийся процесс технологического развития. «По исчерпании очередного авторитарно-мобилизационного импульса социокультурная эффективность российского общества, понимаемая как способность принимать решения, обеспечивающие его выживаемость, вновь оказывалась недостаточной» 2. Анализируя все проводившиеся в России модернизации, С.Н. Гавров определяет их как имперские. Задачи имперских модернизаций, по его мнению, состоят в заимствовании у противника того, что позволяет ему противостоять. Имперская модернизация предполагает не структурную трансформацию общества, а преимущественно изменения внутри сфер, связанных, прежде всего с потребностями военного строительства. Более того, имперские модернизации интуитивно осуществлялись, во имя стабилизации и консервации базовых характеристик империи 3. Она не связана с реконструкцией империи, напротив, ее успешное проведение способствует воспроизводству в новых исторических и социокультурных условиях все той же империи. Именно специфика выполняемых задач позволяет рассматривать имперскую модернизацию как особый историко-культурный феномен. А. Колганов считает определение С.Н. Гаврова реформ в России как имперских правильным. Российские модернизации, по его мнению, не способствовали вхождению России число развитых стран, а укрепляли социокультурные основы нашей системы. Модернизации приводились за счет Ахиезер А.С. Специфика исторического опыта России: трудности обобщения. «Pro & Contra». Т.5, С Гавров С.Н. Модернизация России: постимперский транзит. М., С

67 перераспределения жизненной энергии народа из социально-бытовой сферы в сферу мегапроектов, где человек выступал в качестве средства 1. ***** Но даже если считать, что первоочередной задачей является технологическом прорыв, то и в этом случае основными условиями, скорее всего, являются не административно-организационные, а политические условия. Такой вывод существует в науке уже более десяти лет 2. Между тем, многие эксперты сегодня считают, что в сфере демократических преобразований не то что не произошло заметного движения вперед, а происходит откат. Задача преодоления слабости государства, политической стабилизации обернулась созданием управляемого парламента, остановкой процесса создания многопартийной политической системы, распространением практики применения, так называемого административного ресурса в избирательных кампаниях, ограничениями свободы слова, и т.д. Подталкивание развития отдельных отраслей или сфер, где для этого не сложились необходимые предпосылки, таит опасность разрушения традиционного общества без обретения новых качеств 3. Поэтому, по мнению сторонников первичности политических реформ, даже если говорить о технологической модернизации, то условием ее осуществления является упрочение демократических институтов и создание гражданского общества. Первоочередными шагами в этом направлении могло бы быть возвращение выборов губернаторов, возвращение к смешанной (по партийным спискам и одномандатным округам) избирательной системе, создание реальной федерализации страны 4. Одной из ключевых остается проблема субъекта модернизационных процессов. Она была поставлена еще десять лет назад. Подводя итоги 90-х гг. некоторые исследователи пришли тогда к выводу, что в безгражданском обществе нет субъектов перехода к новому состоянию 5. Государство может достойно выступить в роли субъекта технологической модернизации только совместно с гражданским обществом. Для выполнения своей миссии само государство должно измениться и стать адекватным тенденциям постиндустриальной трансформации общества. Отсутствие дееспособной национальной элиты в качестве субъекта такой модер- 1 Колганов А. Три модернизации в России и наше время // 2 Ахиезер А.С. Хозяйственно-экономические реформы в России: как приблизиться к пониманию их природы? Pro et Contra, т.4, 3, Три века отечественных реформ, М., C Модернизация и глобализация: образы России в XXI веке. М., Россия XXI века: образ желаемого завтра. М., Дахин В. Эволюция и революция в российском кризисе //Три века отечественных реформ, М., 1999, с

68 низации, субъекта развития в целом, является основной проблемой национальной модернизации. От модернизации же, проводимой бюрократическим аппаратом чудес ждать не приходится. Ни в коей мере не перечеркивая необходимость технологической модернизации, часть ученых на первое место ставит все-таки развитие гражданского общества. Да, в обозримом будущем гражданского общества (под которым следует понимать не прозападно мыслящую интеллигенцию, а средний класс) не будет. Но его надо создавать. Требуются постоянные усилия по увеличению его численности и росту экономических возможностей. Именно этой социальной группе в Европе в течение второго тысячелетия требовались экономические и политические свободы, и именно она в России может стать социально-политической основой для развития страны. Политической модернизации, то есть созданию условий для развития среднего класса, можно было бы придать статус ключевого национального проекта. ***** Можно предположить, что разные подходы к определению первоочередных задач зависят от осознания или отрицания специфики страны. Те, для кого эта специфика очевидна, ориентируются на политические реформы. Тогда как их оппоненты воспринимают технологическую модернизацию средство, которое позволит России войти в группу развитых стран. В свою очередь эта позиция объясняется восприятием мира как единого целого, так как это воспринималось в рамках советской формационной теории и марксистским подходом к экономике, которая считалась основой развития общества. Разумеется, влияние экономики на общество является базовым. Но опыт Советского Союза, та и других стран, дает основание отстаивать и другую точку зрения: что политика может быть более значимым фактором. Марксизм середины XIX в. представлял собой итог развития гуманитарных наук. Он возник в определенных исторических условиях. Мы должны отдать дань уважения всем, кто работал над развитием этой теории: К. Марксу и Ф. Энгельсу, Г.В. Плеханову и В.И. Ленину, Л.Д Троцкому и Н.И. Бухарину. Однако в Советском Союзе гуманитарные науки практически не развивались. И понять, что в условиях научно-технической революции марксизм как теория превратился в научный анахронизм, было практически невозможно. Сегодня начинает доминировать взгляд на Россию как на специфическую социоисторическую систему со своими политическими традициями и духовными ценностями. Поэтому у руководителей страны, как минимум в 90-е гг. было упрощенное понимание стоящих перед страной задач. Поэто- 68

69 му же в первом десятилетии XXI в. Россия пошла по одной из возможных моделей развития - догоняющей. «Мы стали на путь подражания западной цивилизации как образца, без полного учета социокультурных традиций нашего общества» 1. Разумеется, модернизация в понимании современного руководства страны, это не только технологии. В конечном счете она направлена на встраивание России в группу развитых стран Запада. Но специфика этих стран в политическом, социальном устройстве, в этике, культуре и лишь в последнюю очередь в экономике. Уязвимость именно технологической модернизации состоит в самой идеи заимствования, использования чужого образца. А эти образцы являются итогом того, что мы не копируем в политической системе, социальных отношениях, культуре. За время нашего наверстывания страны, создавшие этот образец, уходят дальше. В результате мы оказываемся в положении вечно догоняющей страны. ОСНОВАНИЯ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ПЕРЕСЕЛЕНИЯ НАРОДОВ КАЛМЫКИИ, СЕВЕРНОГО КАВКАЗА И КРЫМА В ГОДЫ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ) Епифанов А.Е. д.ю.н., профессор кафедры Конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Волгоградского государственного университета Баев Р.Р. к.ю.н, доцент кафедры Государственноправовых дисциплин Волгоградского института экономики, социологии и права Несмотря на обилие публикаций о репрессированных в годы Великой Отечественной войны народах, по прежнему остаются открытыми вопросы о юридической природе их принудительного переселения. Применение данной репрессивной меры по отношению к карачаевцам, калмыкам, чеченцам, ингушам, балкарцам и проживавшим в Крыму татарам, грекам, армянам и болгарам отличает целый ряд неординарных оснований и мотивов. В настоящей статье предпринимается попытка проанализировать их с историко-правовых позиций. 1 Вуколова Т.С. Модернизация российского общества и национальная экономическая ментальность 69

70 Принудительное переселение названных народов осуществлялось уже после изгнания оккупантов, в ответ на выявленную органами госбезопасности и внутренних дел предательскую деятельность представителей отдельных семей и целых народностей, компактно проживавших в пределах тех или иных регионов. Прологом к репрессированию в данной форме, послужили специальные оперативно-чекистские мероприятия, в ходе которых были установлены систематические и массовые факты измены Родине населения целых регионов Советского Союза. В основном они выражались в участии в организованных гитлеровцами вооруженных формированиях, оккупационных структурах и карательных отрядах; предательстве и уничтожении оказавшихся в тылу противника советских и партийных работников, советских военнослужащих и партизан; захвате и передаче врагу подлежащего эвакуации государственного и общественного имущества; дискриминации и способствовании угону на принудительные работы в Германию русского населения. Так, например, по данным действовавших в Крыму органов НКВД и НКГБ СССР, наиболее активную предательскую роль играл там так называемый «Татарский национальный комитет» (далее ТНК), во главе с турецко-подданным эмигрантом А.Джалилем, который бежал затем с немцами. ТНК имел свои филиалы во всех татарских районах Крыма, вербовал шпионскую агентуру для заброски в Советский тыл, мобилизовывал добровольцев в созданную немцами татарскую дивизию, отправлял местное нетатарское население на работы в Германию, преследовал просоветски настроенных лиц и передавал их карательным органам оккупантов, а также организовывал травлю русского населения. Деятельность названного комитета поддерживалась широкими слоями татарского населения, которому немецкие оккупанты оказывали всяческую поддержку. Она выражалась в основном в том, что татар гитлеровцы не угоняли на принудительные работы в Германию, предоставляли им льготы при налогообложении и т.п. Сотрудники НКВД и НКГБ СССР особо отмечали то обстоятельство, что ни один татарский населенный пункт при отходе германских войск уничтожен не был, в то время как города с незначительным удельным весом татарского населения, а также совхозы и санатории ими взрывались и поджигались. Сформированная гитлеровцами из числа дезертиров татарская дивизия отступила вместе с немецко-фашистскими войсками, приняв затем участие в боях с Красной Армией в районе Севастополя. По заявлению местных жителей, преследованиям они подвергались со стороны татар в гораздо большей степени, чем со стороны румынских оккупантов. После освобождения Крыма татары если и приветствовали части Красной Армии, то фа- 70

71 шистским приветствием 1. Подобные сообщения, направляемые Л.П.Берия в адрес И.В.Сталина, В.М.Молотова и Г.М.Маленкова формировали у них соответствующие установки относительно судеб подобных народов. Аналогичное воздействие оказывали и многочисленные факты зверств, совершенных их представителями и зафиксированные органами внутренних дел и государственной безопасности. Например, арестованный одной из оперативно-следственных группа НКВД в апреле 1944 г. председатель татарского районного мусульманского комитета Б.Умеров обвинялся в том, что по заданию немцев организовывал из кулацко-преступного элемента добровольческие отряды, которые вели активную борьбу против партизан. Как это было установлено следствием, в 1942 г. во время высадки советского десанта в районе г. Феодосии, одним из отрядов Умерова были задержаны 12 красноармейцев, которые затем были сожжены заживо 2. Уже 18 июня 1942 г. Л.П. Берия сообщал И.В. Сталину, что органами НКВД СССР произведен учет семей тех лиц, которые осуждены за предательство и содействие немецким оккупантам, службу в их карательных и административных органах, а также лиц, добровольно ушедших с немцами. При этом было выявлено таких семей, всего человек. Несмотря на то, что «по смыслу существующих законоположений и правительственных распоряжений» ответственности они не подлежали, Л.П. Берия предложил подвергнуть их аресту и высылке в отдаленные местности СССР на 5 лет. 16 августа 1943 г. он обратился в ГКО с новым предложением о выселении в Казахстан и Сибирь семей пособников оккупантов, а также (по тем же мотивам) населения целых районов Чечено-Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаевской и Адыгейской автономных областей 3. Среди специалистов по рассматриваемой проблематике также бытует мнение о том, что осуществлявшиеся в Советском государстве депортации, в том числе названных народов, находились «вне компетенции и правового поля советского судопроизводства» 4. Принудительные переселения при этом квалифицируются как специфическая форма политических репрессий. Однако юридическая природа таковых все еще не раскрыта. Учитывая прозвучавшее заявление Л.П.Берия об отсутствии надлежащих правовых оснований для привлечения к ответственности названных народов, возникает необходимость рассмотрения действовавших на тот момент нормативных актов, имеющих отношение к проблеме и квалифика- 1 ГАРФ. Ф Оп. 2. Д. 64. Л ГАРФ. Ф Оп. 2. Д. 64. Л Ибатуллин Т.Г. Война и плен. СПб, С Полян П. Не по своей воле История и география принудительных миграций в СССР. М., С

72 ции с учетом этого такой репрессивной меры, как применявшееся Советским государством при рассматриваемых обстоятельствах принудительное переселение. Очевидно, что советской юрисдикцией признавалась необходимость особого регулирования ответственности названных народов, которая безусловно являлась юридической. В пользу этого говорит совпадение признаков юридической ответственности и репрессирования названных народов: установление Советским государством в правовых нормах; опора на государственное принуждение; применение специально уполномоченными государственными органами; связь с возложением новых дополнительных обязанностей; выражение в определенных отрицательных последствиях личного, имущественного и организационного характера. Кроме того, очевидно, что принудительное переселение репрессированных народов выступало формой реализации санкций соответствующих нормативных актов в конкретных случаях и применительно к конкретным лицам. Учитывая характер и степень общественной опасности инкриминируемых представителям названных народов деяний, в зависимости от принадлежности к какой либо отрасли права, их ответственность по своим параметрам более всего напоминает уголовную. Данное утверждение представляется справедливым, учитывая традиционные, в том числе и для рассматриваемого периода стремления отечественных правоведов понимать уголовную ответственность как особую меру государственного принуждения, отождествлять ее с наказанием 1. Вместе с тем, было бы ошибочным полностью отождествлять ответственность названных репрессированных народов с уголовной, даже принимая во внимание имевшие в рассматриваемый период отступления от ее основных принципов. Об этом свидетельствует прежде всего отсутствие у принудительного переселения такого необходимого элемента уголовной ответственности как установление нормами права, образующими уголовно-правовой комплекс (т.е. уголовное, уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное право). Анализ репрессивного механизма, применявшегося к названным народам показывает, что принудительное воздействие со стороны государства, а также претерпевание их представителями ограничений личного, имущественного и организационного характера осуществлялось не в соответствии с нормами указанных отраслей права, а в особом порядке и регулировалось специальными нормативными актами экстраординарного (чрезвычайного характера). С учетом изложенного можно предположить, что репрессирование народов Калмыкии, Северного Кавказа и Крыма в годы Великой Отечественной войны являлось особой формой осуществления юридической от- 1 Подробнее см.: Уголовное право России. Общая часть. Волгоград, С

73 ветственности, содержащей в себе такие элементы уголовной ответственности как последствие совершения преступления, реальное изменение правового статуса лица, его совершившего включая принудительное воздействие на это лицо со стороны государства, а также претерпевание субъектом ограничений личного или имущественного характера. В зависимости от органов, возлагавших юридическую ответственность в данной форме, ее можно классифицировать как внесудебную ответственность, осуществлявшуюся в административном порядке специально уполномоченными на то государственными органами. Как известно, согласно общим началам советской уголовной политики изучаемого периода, меры уголовной репрессии не могли иметь своей задачей возмездие или кару (ст. 9 УК РСФСР 1926 г.). В противоречие этому, принудительное переселение народов Калмыкии, Северного Кавказа и Крыма следует признать именно акцией возмездия за инкриминируемые их представителям преступления против Советского государства и его народа. Принимая во внимание масштабы и характер инкриминируемых представителям названных народностей деяний, действующее уголовное законодательство (как обычное, так и отвечавшее условиям военного времени чрезвычайное) насущным требованиям по их репрессированию не отвечало. Представляется, что сопоставление норм уголовного права изучаемого периода с теми, что применялись при репрессировании названных народов, может помочь в оценке данного юридического казуса. Очевидно, что для столь огромного количества репрессируемых, причем за короткое время, невозможно было избрать принципиально новую меру уголовной репрессии, которая с одной стороны была бы адекватна инкриминируемым им деяниям, а с другой осуществима на практике имеющимися средствами. Поэтому использование советской юрисдикцией хотя бы фрагментарно наличного репрессивного аппарата было неизбежно. Собственно инкриминируемые представителям названных народностей преступные деяния, послужившие мотивом для поголовного принудительного переселения их соотечественников, подпадали под признаки целого ряда статей Уголовного кодекса РСФСР 1926 г. (далее УК РСФСР), предусматривавших уголовную ответственность за контрреволюционные (государственные) преступления. Имеются в виду прежде всего ст.ст. 58/1 пп. «а» и «б» (Измена Родине, совершенная гражданским лицом и военнослужащим); 58/2 (Вооруженное восстание и захват власти); 58/3 (способствование иностранному государству, находящемуся в состоянии войны с СССР); 58/6 (шпионаж); 58/8 (террористический акт); 58/9 (диверсия); 58/14 (саботаж); 59/3 (бандитизм); 59/4 (уклонение от призыва на военную службу) и др. 73

74 Кроме того, как известно, согласно ст. 16 УК РСФСР, если то или иное общественно-опасное действие прямо не было предусмотрено УК, то основание и пределы ответственности за него определялись применительно к тем статьям кодекса, которые предусматривали наиболее сходные по роду преступления (т.е. по аналогии) 1. В силу действовавшего в изучаемый период принципа коллективной ответственности за контрреволюционные преступления, к числу ее субъектов относились члены семей осужденных. Так, ч. 2 ст. 58/1 п. «в» УК РСФСР прямо предусматривала объективное вменение для членов семьи военнослужащего, совершившего переход на сторону врага. Данному вопросу было посвящено также Постановление ГКО «О членах семей изменников Родины» от 24 июня 1942 г. Им устанавливалось, что совершеннолетние члены семей как военнослужащих, так и гражданских лиц, которым судебными органами или Особым совещанием при НКВД СССР по пп. «а» и «б» ст. 58/I УК РСФСР была назначена высшая мера наказания, в том числе за предательство или содействие немецким оккупантам, службу в их карательных или административных органах и даже за попытку к этому, подлежали аресту и ссылке в отдаленные местности СССР на срок в 5 лет. В разъяснениях Главного военного прокурора и начальника ГУВТ от 13 ноября 1942 г. специально оговаривалось, что семьи осужденных по рассматриваемой категории дел к лишению свободы, репрессированию в указанном порядке не подлежали 2. К членам семей причислялись отец, мать, муж, жена, сыновья, дочери, братья и сестры, если они жили совместно с ними или находились на их иждивении. Постановление ГКО содержало специальную оговорку: в случае если после проведения надлежащей проверки в составе семьи изменника Родины будет установлено наличие военнослужащих Красной Армии, партизан, лиц, оказывавших в период оккупации содействие Красной Армии и партизанам, а также награжденных орденами и медалями Советского Союза, то такие семьи аресту и ссылке не подлежали. Согласно п. 3/з Указа Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» от 22 июня 1941 г. военные власти были вправе на территориях, объявленных на военном положении, принимать решения об административном выселении лиц, признанных социально-опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой. Изданной в развитие названного Указа Директивой НКВД и НКГБ СССР «О мероприятиях по выселению социально-опасных элементов с территорий, объявленных на военном положении» от 4 июля 1941 г. высе- 1 Уголовный кодекс РСФСР. М., С Из коллекции документов и материалов Главной военной прокуратуры. 74

75 ление лиц этой категории возлагалось на органы внутренних дел и государственной безопасности. При этом на них возлагалась соответствующая подготовительная работа, включая учет всех лиц вместе с их семьями, пребывание которых на территориях, объявленных на военном положении будет признано нежелательным. Выселение нетрудоспособных мужчин и женщин старше 60 лет при этом категорически воспрещалось 1. Выселение лиц рассмотренной выше категории осуществлялось на основании решений Особого совещания при НКВД СССР. Изучение действующего в изучаемый период советского уголовного законодательства показывает, что оно предусматривало наказания, сходные по своим признакам с теми репрессивными мерами, которые были избраны к названным народам и получили наименование спецпоселения. Так, дальнейшее обострение классовой борьбы в период реконструкции и «при вступлении в социализм», вызвало необходимость подавления классовых врагов в форме ссылки в отдаленные места, в соединении с исправительно-трудовыми работами, либо без такового. В законодательном порядке ссылка в двух этих видах была введена Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 10 января 1930 г. 2 В первом виде ссылка могла применяться как в качестве основной меры, так и в качестве дополнения к лишению свободы. В качестве основной меры она применялась тогда, когда суд был убежден в том, что для устранения классовой опасности лица лишение свободы не является необходимым, что достаточно поселить его в определенной местности под постоянный надзор. В качестве дополнительной меры ссылка применялась в тех случаях, когда классовая опасность лица была настолько велика, что за ним был необходим особый надзор даже после отбытия назначенного срока лишения свободы. При этом, как дополнительная мера ссылка могла применяться на срок не свыше 5 лет. Осужденный к такому виду ссылки мог избрать себе практически любое занятие. На все время ссылки осужденные этой категории находились под постоянным наблюдением местных административных органов и обязаны были в установленный срок являться на регистрацию. Ссылка в соединении с исправительными работами применялась только в качестве основной меры наказания и только в отношении лиц, социальная опасность которых могла быть устранена поселением его в определенной местности под надзором в сочетании с исправительно-трудовым воздействием на срок до 10 лет. Суд мог ограничить способ использования осуж- 1 Сборник законодательных и нормативных актов о репрессиях и реабилитации жертв политических репрессий. Ч. 2. Курск, С Советская уголовная репрессия. Очерки советской уголовной политики. Под ред. Крыленко Н.В. М., С

76 денного на работе, определив ее род физическая или умственная, что являлось обязательным для органов, осуществляющих ссылку. Исправительно-трудовые работы могли назначаться либо на весь срок ссылки, либо на часть ее. Данный вид ссылки советскими карательными органами признавался как наиболее целесообразный, поскольку благодаря ему достигалась не только цель изоляции осужденного от прежнего коллектива, в котором он совершал свои преступления, его подавление или принудительное воспитание исправительно-трудовым воздействием, но и разрешалась задача целесообразного использования труда ссыльных в хозяйственных целях. Несмотря на издание Наркоматом юстиции и Верховным Судом СССР постановлений по поводу ссылки, никакой ясности в порядок ее применения это не внесло. Директивное письмо Уголовно-кассационной коллегии Верховного Суда РСФСР от 20 мая 1930 г. устанавливало, что в качестве дополнительной меры простая ссылка могла применяться к осужденным за контрреволюционные преступления и террористические акты, а ссылку с ИТР целесообразнее всего применять к лицам, требующим длительной изоляции, в отношении которых возможно было применением мер исправительного характера, а также осужденным за «особо-социально-опасные преступления». По смыслу действующие нормативно-правовых актов, ссылка обоих видов применялась в случаях особой опасности преступников. В том же 1930 г. Наркоматом юстиции СССР был издан циркуляр, согласно которому простая ссылка применялась только в тех случаях, когда осужденные не только не нуждались в исправительно-трудовом воздействии, но и могли самостоятельно устроиться на месте отбывания наказания, не оказываясь в тягости местной администрации и не нуждаясь в совершении новых преступлений 1. Согласно ст. 35 УК РСФСР 1926 г., удаление из пределов РСФСР или из пределов отдельной местности (ссылка) с обязательным поселением в других местностях в соединении с исправительно-трудовыми работами или без таковых могло применяться судом в отношении тех осужденных, оставление которых в данной местности признавалось судом общественноопасным. Согласно ст. 35 УК РСФСР удаление из пределов РСФСР или пределов отдельной местности с обязательным поселением в других местностях, назначалось на срок от 3 до 10 лет. В качестве дополнительной эта мера могла применяться лишь на срок до 5 лет. Ссылка в соединении с исправительно-трудовыми работами могла применяться лишь в качестве основной 1 Советская уголовная репрессия. Очерки советской уголовной политики. Под ред. Крыленко Н.В. М., С

77 меры наказания. Удаление из пределов РСФСР, а также удаление из пределов отдельной местности во всех его видах не могло применяться к лицам, не достигшим 16 лет 1. Ст. 36 УК РСФСР устанавливала, что удаление из пределов Союза ССР и РСФСР на срок допускается лишь в порядке, особо определенном общесоюзным законодательством. Удаление из пределов данной местности с обязательным поселением в иных местностях могло применяться судом лишь за строго определенный перечень преступлений, предусмотренных республиканскими уголовными кодексами (инкриминируемые представителям названных народностей деяния в большинстве своем подпадали под этот перечень). Места, в которых могло быть назначено обязательное поселение устанавливались: в отношении осужденных к ссылке без исправительно-трудовых работ Главным управлением милиции по согласованию с Наркоматом юстиции РСФСР, а в отношении осужденных к ссылке с исправительно-трудовыми работами Наркоматом юстиции РСФСР 2. Советское уголовное законодательство изучаемого периода знало и такой вид наказания как и высылка. Как и ссылка она представляла собой принудительное удаление лица из определенной местности, но в отличие от ссылки формально с местом обязательного поселения связана не была, т.к. запрещала осужденному проживать только в том месте, откуда он был выслан. В отличие от ссылки, высылка могла производиться как административными органами, так и судебными. Постановлением ВЦИК от 10 августа 1922 г. была введена административная высылка за границу или в определенную местность РСФСР на срок не более 3-х лет. Высылка в этом виде практически ничем не отличалась от ссылки, т.к. выселенный в определенном ему месте проживания обязан был находиться под надзором местных органов госбезопасности. Изданная в дополнение к названному постановлению ВЦИК об административной высылке инструкция от 2 января 1933 г. предусматривала 3 вида высылки: а) из данной местности, с запрещением проживания в определенных местностях РСФСР; б) из данной местности в определенный район РСФСР (по сути ссылка); за пределы РСФСР. Подобно ссыльным, у высланных отнимались документы, с заменой их специально выдаваемыми удостоверениями личности (с указанием откуда, куда и на какой срок выслан). Высланные также были обязаны еженедельно регистрироваться в местных органах госбезопасности. К месту поселения они направлялись этапным порядком. 1 Уголовный кодекс РСФСР. М., С Уголовный кодекс РСФСР. М., С

78 Основные начала уголовного законодательства 1924 г. посвятили высылке свою ст. 22, где регулировали ее на тех же основаниях, что и ссылку. Аналогичным образом законодатель поступил и в УК РСФСР, в котором регламентация ссылки и высылки осуществлялась в одной статье 35-й. Высылка при этом могла назначаться на срок от 1 года до 5 лет. Как это можно заметить, режим отбывания ссылки и высылки объединяли со спецпоселением такие общие признаки как принудительное перемещение репрессируемых лиц в определенную местность под надзор специально уполномоченных на то органов Советского государства. И в том, и в другом случае предусматривалось обязательное трудовое использование репрессируемых. В обоих случаях участие суда или органов внесудебной расправы не было обязательным для назначения репрессии, которая могла осуществляться в административном порядке. Следуя букве действующих в изучаемой сфере нормативных актов, можно заметить, что принудительное переселение названных народов явилось мерой репрессии, официально вызванной уголовно наказуемыми деяниями «многих» их представителей. Поэтому, на наш взгляд, его вполне можно считать производным от наказаний лиц, обвиняемых в совершении конкретных уголовных преступлений. Собственно уголовное преследование конкретных преступников при этом осуществлялось в основном одновременно с сопряженной с ним репрессией всех их соотечественников в форме принудительного переселения. Таким образом, можно предположить, что на названные народы уголовная репрессия распространялась по принципу коллективной ответственности за совершенные их представителями государственные преступления. Практика принудительного переселения показала, что первоочередным мероприятием при его проведении являлся арест и привлечение в установленном порядке лиц, в отношении которых имелись конкретные материалы об их преступной деятельности, к уголовной ответственности. Так, в самом начале операции по выселению калмыков были арестованы 750 активных пособников оккупантов, чеченцев и ингушей 2016, балкарцев 478, крымских татар, греков, болгар и армян Как правило все они были подвергнуты уголовной репрессии согласно ведомственным директивам Особым Совещанием при НКВД СССР. Последнему, кстати, в годы войны было предоставлено право применять в качестве меры уголовного наказания ссылку и высылку на срок до 5 лет. Таким образом, карательные органы Советского государства в сложившейся ситуации имели целый ряд нормативных актов, как обычных, так и чрезвычайных, позволявших подвергнуть уголовной репрессии не только 1 ГАРФ. Ф Оп. 2. Д. 64. Л. 161, 162; Д. 95. Оп. 2. Л

79 конкретных виновников перечисленных деяний, но и их родных и близких. Однако они содержали много ограничений, которые делали невозможным задуманное высшим руководством страны поголовное и вечное принудительное переселение названных народностей. Поэтому, для репрессирования народов Калмыкии, Северного Кавказа и Крыма, в противоречие Конституции СССР 1936 г. и действующему уголовному законодательству были изданы специальные нормативные акты экстраординарного, репрессивного характера, которым была придана обратная сила. Наряду с этим, при регулировании репрессирования названных народностей заметны традиционные элементы карательного механизма Советского государства изучаемого периода: коллективный принцип ответственности и объективное вменение, которые в данном случае проявили себя в крайних формах. Собственно принудительное переселение, как это уже было указано, сочетало в себе элементы таких мер уголовной репрессии как ссылка и высылка, которые применялись в административном порядке. Привлечение к ответственности названных народов за совершенные их представителями деяния, по официальной терминологии именовавшееся как переселение, производилось на основании Указов Президиума Верховного Совета СССР или постановлений ГКО, изданных специально по этому поводу. Указом от 12 октября 1943 г. были выселены карачаевцы; от 27 декабря 1943 г. - калмыки 1 ; от 7 марта 1944 г. - чеченцы и ингуши; от 8 апреля 1944 г. балкарцы 2. Согласно постановлению ГКО от 11 мая 1944 г. была проведена операция по выселению крымских татар; от 2 июня 1944 г. болгар, греков и армян. В заключение необходимо отметить, что многие важные юридические аспекты принудительного переселения народов Калмыкии, Северного Кавказа и Крыма в годы Великой Отечественной войны остаются не исследованными. Научная разработка данной темы имеет большое значение как для воссоздания объективной истории отечественного государства и права периода Великой Отечественной войны. 1 Архив Военной Коллегии Верховного Суда РФ. Оп. 5. П. 2. Д. 1. Л Там же. Оп. 12. П. 1. Д. 1. Л

80 ПЕРВЫЙ СОВЕТСКИЙ ЭКСПЕРИМЕНТ В ОБЛАСТИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА И НОВАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В НАЧАЛЕ 20-Х ГОДОВ ХХ ВЕКА Шавров А.В. к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой Финансового права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) После Октябрьской революции 1917г. захватившие власть большевики казалось бы должны были попытаться создать некое государство нового типа, государство-коммуну. В работе «Государство и революция» В.И. Ленин утверждал, что основополагающий пункт марксистского учения о государстве состоит в том, что рабочий класс должен разбить, сломать государственную машину. Временно создаваемое революционное государство учреждалось, чтобы вскоре исчезнуть 1. На практике ничего подобного не произошло. По существу подобные тезисы и не были политической программой, а представляли собой абсолютно бессодержательную пустую демагогию. Именно создание сильной, по существу тоталитарной власти, позволило коммунистам во главе с В.И. Лениным и Л.Д.Троцким одержать победу над белым движением в гражданской войне. Форма взаимодействия между большевистским государством и обществом получила наименование «военный коммунизм». По существу это был комплекс насильственных экономических и финансово-правовых методов направленных на мобилизацию ресурсов в условиях гражданской войны. Вероятно, военный коммунизм был единственным способом выживания для захватившей власть партии в сложившейся ситуации. Совершенно адекватно характеризовал военный коммунизм С. Коэн. По существу ему удалось назвать все главные сущностные характеристики подобной экономики: «Нормирование продуктов, реквизиции, примитивная меновая торговля вытеснили и нормальную торговлю; рынок (кроме черного) перестал существовать. Официально стимулируемая инфляция превратила Россию в «страну миллионеров-бедняков»: деньги обесценились и не выполняли больше своей функции» 2. Коммунистической властью во второй половине гг. был принят целый комплекс нормативных актов направленных на упразднение нормальных товарно-денежных отношений и создание отношений безденежных. В январе 1919 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР (СНК 1 См. Ленин В.И. Государство и революция // Полн. собр. соч. Т. 33 СС Коэн С. Бухарин. Политическая биография Пер. с англ. М. Прогресс С

81 РСФСР) принял декрет о безденежных расчетах между советскими учреждениями и предприятиями, согласно которому расчеты должны были производиться бухгалтерским способом, т.е. начислением денежных сумм с одних счетов на другие. Надо сказать, что в этой конструкции отчасти был некоторый рациональный смысл. В январе 1920 г. Совет Народных Комиссаров принял декрет, в соответствии с которым центральные советские учреждения, находившиеся в Москве, освобождались от платежей за освещение, газ, водоснабжение и канализацию. Тогда же для этих учреждений была отменена арендная плата, т.е. право собственности арендодателей было фактически тем самым уничтожено. В декабре 1920 г. был приняты декреты «Об отмене платы за всякого рода топлива» 1 и «Об отмене денежных расчетов за пользование почтой, телеграфом, телефоном и радио телеграфом»; 23 января 1921 г. «Об отмене взимания платы за жилые помещения с рабочих и служащих и за пользование водопроводом, канализацией и очисткой, газом, электричеством и общественными банями». Согласно «Общему уставу железных дорог», изданному СНК РСФСР 2 сентября 1920 г., была упразднена оплата перевозки грузов и проезда лиц, едущих по государственным надобностям. Кроме того, освобождались от оплаты проезда рабочие и служащие, едущие на работу и в отпуск, а также учащиеся и инвалиды, состоявшие на государственном обеспечении. Это привело к катастрофическим последствиям для финансирования железнодорожного транспорта. Главный транспорт страны фактически действовал только в результате применения властью репрессий и экзекуций. В этой связи небезынтересно свидетельство современника: «Ленин назначил Троцкого Народным Комиссаром Путей сообщения По вступлении в должность Троцкий написал патетический приказ: «Товарищи железнодорожники! Страна и революция гибнут от развала транспорта. Умрем на нашем железнодорожном посту, но пустим поезда!» Товарищи железнодорожники предпочли на железнодорожном посту не умирать, а как-нибудь жить, а для этого нужно было сажать картошку и мешочничать» 2. Позднее последовали декреты 4 декабря 1920 г. «О бесплатном отпуске населению продовольственных продуктов», которым вводилась система так называемых пайков; 17 декабря 1920 г. «О бесплатном отпуске населению предметов широкого потребления». 1 Так в тексте декрета. 2 Бажанов Б. Воспоминания бывшего секретаря Сталина. СП «Софинта» 1990 С

82 Реализация последнего декрета породила удивительные, часто смехотворные ситуации. Декрет предполагал выдачу конкретным лицам специальных ордеров на получение предметов первой необходимости, прежде всего одежды и обуви, производство и продажа которых фактически прекратились. Ордера выдавались, в этом проблемы не было, проблема заключалась в том, что отсутствовали вещи, указанные в этих ордерах, большинство из которых разворовывались работниками системы распределения. Так, писатель П. Романов свидетельствовал об имевшей место практике замены предметов одежды рыболовными крючками и детскими пеленками, литератору И.Г. Эренбургу по ордеру, выданному по распоряжению председателя Моссовета, вместо мужского костюма был предложен дамский и т.п 1. Бесплатное распределение и бесплатное обслуживание были организованы в связи с тем, что заработная плата, выраженная в деньгах, перестала быть регулятором оплаты труда. Так, к концу 1920 г. номинальная заработная плата московских рабочих, по сравнению с 1913 г., выросла в 400 раз, а цены на предметы потребления в среднем в 20 тысяч раз. Именно в связи с этим власть попыталась осуществить так называемую натурализацию заработной платы, т.е. организовать выдачу заработной платы продовольственными товарами и бытовыми предметами первой необходимости. Это был некоторый шаг в сторону рыночных отношений по сравнению с неудавшимся «механическим» распределением материальных благ, т.е. продовольствия, обуви и одежды. Но и натурализация заработной платы оказалась негодным по существу экспериментом воплотившимся в опять-таки кажущейся сейчас анекдотической практике. Так, знаменитый советский авиаконструктор А.С. Яковлев в своих мемуарах описал следующий сюжет: «Миллионы, которые выдавали в качестве зарплаты в кассе Главтопа, ничего не стоили, но Главтоп среди московских советских учреждений славился хорошими пайками. Так, например, к новому году на мою долю достались целый гусь и полпуда глюкозы. Это паек вызвал триумф в нашей семье. Мама уничтожающе посмотрела на отца, который принес полпуда пшеницы, четверть керосина и лапти!» 2 Конструкция натурализации заработной платы оказалась безнадежно неудачной. Как элемент экономической системы она значения иметь не могла. Фактически только нелегальный рынок, основанный на натуральном обмене, обеспечивал жизнедеятельность и городского и сельского населения. С точки зрения власти рынок этот был абсолютно незаконным. Любая деятельность, связанная с натуральным обменом, квалифицировалась как 1 См.: Романов П.С. Светлые сны. М.: Московский рабочий, С ; Эренбург И.Г. Люди, годы, жизнь. Книга первая и вторая. М.: Советский писатель, С Яковлев А. Цель жизни. М.,1968. С

83 преступная и именовалась спекуляцией. Не случайно главный карательный орган советской власти именовался с августа 1918 г.: Всероссийская Чрезвычайная Комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности. Собственно слово «спекуляция» происходит от латинского «speculatio», что означает выслеживание, высматривание, разведывание, а в другом значении созерцание, умозрение 1. Значение термина в русскоязычной юридической лексике вполне случайно и не связано с латинской этимологией. В переносном смысле термин определяется как «скупка и перепродажа товаров». В советской юриспруденции и историографии понятие было уточнено следующим образом: «скупка и перепродажа товаров с целью наживы». Совершенно очевидно, что это неадекватное определение, т.к. в принципе любые торговые операции предполагают извлечение прибыли, т.е. то, что обозначено некорректным термином «нажива». В контексте тех исторических событий о которых здесь идет речь, в советской научной литературе понятию спекуляция был придан политический акцент. Так, в фундаментальном энциклопедическом издании указано: «После Октябрьской революции спекуляция использовалась эксплуататорскими классами как одно из средств подрыва экономических мероприятий Советской власти, спекулянты были прямыми пособниками контрреволюции» 2. Наряду с понятием спекуляция советская власть и ее карательные органы оперировали понятием мешочничество. Мешочничество официальный термин, созданный в советской юридической лексике в начале Гражданской войны, в 1918 г. Обозначал он «незаконный провоз частными лицами продовольствия из сельскохозяйственных районов в города сверх установленных норм с целью спекуляции». Фактически для населения это была едва ли не единственная возможность обеспечить себя необходимыми съестными припасами. В период с 1918 по 1921 гг. таким образом в города из деревень было доставлено более половины всего продовольствия. Весьма любопытное описание эпопеи мешочничества принадлежит М.И. Цветаевой. Получив в сентябре 1918 года «пропуск для изучения кустарных вышивок» на станции Усмань Тамбовской губернии, т.е. заведомо фальшивую командировку, она тем самым приобрела право на вольный провоз 1 ½ пуда пшена. «Обменный фонд» Цветаевой составляли спички, мыло и несколько аршин ситцу. За деньги никто из сельских обывателей ничего не продавал. 1 Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь. 6-е изд., стереотипн. М.: Русский язык, С Гражданская война и военная интервенция в СССР: Энциклопедия. М.: Советская Энциклопедия, С

84 Преимуществом Цветаевой оказалось то, что вместе с ней мешочничеством в этот раз занималась родственница красноармейца из расквартированного на станции реквизиционного отряда. Впрочем, несмотря на это она претерпела немало унижений и от местных евреев-коммунистов, участвовавших в реквизициях и от крестьянских женщин вполне недвусмысленно выражавших одновременно и страх и ненависть к городским мешочникам. Однако, острый дефицит городских товаров все-таки определил успех предприятия обмен был завершен и Цветаева увезла в Москву около двух пудов продуктов. Удалось, хотя и с огромным трудом, сесть в поезд. Художественный образ мешочничества в этом очерке дает представление о масштабах явления: «Станция. Серо и волнисто. Земля как небо на батальных картинах. Издалека пугаюсь, спутника за руку. Что?! N, с усмешкой: - Люди, Марина Ивановна, ждут посадки. Подходим ближе: мешочные холмы и волны, в промежутках вздохи, платки, спины Платформа живая. Ступить некуда. И все новые подходят: один как другой, одна как другая. Не люди с мешками мешки на людях.» 1 Осуществляя на первых порах революции эксперимент в форме военного коммунизма советская власть стремилась радикальными методами разрушить нормальные рыночные отношения. Так, весной 1918 года была установлена продовольственная диктатура как система чрезвычайных мер, необходимых для принудительного безвозмездного отчуждения продуктов у их производителей крестьян. В связи с этим для противодействия свободной торговле и свободному натуральному обмену СНК РСФСР 4 августа 1918 года было утверждено Положение «О заградительных продовольственных реквизиционных отрядах, действующих на железнодорожных и водных путях». Были установлены квоты провоза продуктов, в частности 8 кг хлеба на человека. Товары, объем которых превышал нормы, подлежали конфискации. Карательные меры в данном случае были малоэффективны, о чем определенно свидетельствуют масштабы нелегального перемещения продовольствия. Фактически спекуляция и мешочничество были единственными способами обеспечения основных жизненных потребностей населения, способами выживания, а экономические мероприятия Советской власти, предпринятые в гг. экспериментами, разрушавшими экономику страны. С мая 1919г. было отменено всякое ограничение эмиссии и выпуск бумажных денег производился «в пределах действительной потребности народного хозяйства в денежных знаках». Совершенно очевидно, что бесконтрольная денежная эмиссия не могла по определению «удовлетворить 1 Цветаева М. Вольный проезд // В кн. Литература русского зарубежья: Антология. Том I, книга 1. М.: книга С

85 потребности народного хозяйства», т.к. в условиях инфляции денежная система фактически разрушалась властью, причем всевозможные вышеупомянутые альтернативные способы распределения не имели успеха. Масштабы инфляции и падения цены денег приняли катастрофический характер. В дневнике К.И. Чуковского есть небезынтересная запись. В ноябре 1923г. они вместе с А.А. Ахматовой ехали на заседание Союза писателей. «Оказалось записал Чуковский что в трамвае у нее не хватает денег на билет (трамвайный билет стоит теперь 50 миллионов, а у Ахматовой всего 15 миллионов). «Я думала, что у меня 100 миллионов, а оказалось 10». Трамвайный билет для Ахматовой Чуковский купил, а текст этот представляет собой нечто подобное моментальной фотографии состояния денежного обращения. Собственно это было уже и не денежное обращение, а пародия на него 1. Модель безденежных отношений, попытка реализации которой была предпринята властью в гг., не была воплощена, деньги отменены не были, хотя еще в 1920 г. главный орган большевистской партии газета «Правда» упрямо утверждала буквально следующее: «перед глазами постепенно вырастает одно из таких преобразований уничтожение роли денег, уничтожение самих денег тысячелетние устои товарного строя рушатся, как карточные домики, после первых же лет организационных усилий победившего пролетариата Наши дети, выросши, будут знакомы с деньгами уже только по воспоминаниям, а наши внуки узнают о них только по цветным картинкам в учебниках истории» 2. Организация безденежного обращения и натурализация заработной платы провалились, никакой коммунизм, кроме военного, построить не удалось и власть была вынуждена в определенных ограниченных пределах допустить нормальные рыночные отношения. Восстановление экономики и в первую очередь сельского хозяйства для большевистского режима было буквально вопросом жизни и смерти, т.к. политика военного коммунизма привела к тому, что крестьянепроизводители, у которых систематически принудительно, насильственными методами и безвозмездно отчуждалась производимая ими продукция сократили посевные площади до минимума. В 1921г. национальный доход составлял 1/3 часть от дохода 1913г. Единственным выходом оказалась легализация рыночных отношений, при которых определенная часть сельскохозяйственной продукции могла быть реализована производителями в 1 Чуковский К.И. Дневник ( ) М. Современный писатель С Правда октября. 85

86 свою пользу. Это явление получило наименование Новая экономическая политика. Для создания рынка была необходима соответствующая правовая база. Эта задача была успешна решена на законодательном уровне, с принятием Гражданского кодекса РСФСР 1922 г., который легализовал сделки и частное предпринимательство, правда, в ограниченных размерах. Кодекс ввел право частной собственности в трех формах: единоличная частная собственность; собственность нескольких лиц (общая собственность лиц, не составляющих объединение); собственность частных юридических лиц. При этом в нормах кодекса содержался целый ряд ограничений права частной собственности прежде всего это касалось круга объектов, которые могли находиться в частной собственности, и количественных параметров размеров торгового и вообще любого частного предприятия. Таким образом, главным в новом кодексе, кстати вообще первом подобном акте в истории России, была легализация предпринимательской деятельности, т.е. частноправовых сделок, а следовательно, утверждение рыночных отношений. В этом плане характерно признание видного большевика и советского юриста П.И. Стучки по поводу содержания Гражданского кодекса 1922 г.: «Наш Кодекс... пришлось почти целиком и дословно списать с лучших образцов гражданского права Запада...» 1. Фактически это признание означает, что принципы римского права, ориентированного на частную собственность стали основой советского гражданского права периода НЭПа. О практической стороне разработки реформы о Новой экономической политике весьма любопытное свидетельство оставил в своих мемуарах Борис Бажанов, который был помощником Генерального Секретаря Центрального Комитета Всесоюзной Коммунистической Партии И.В, Сталина и секретарем Потилбюро ЦК ВКП в гг. Он бежал из СССР 1 января 1928 г. и прожил в эмиграции долгие годы. Воспоминания Бажанова интересны прежде всего тем, что он прекрасно знал технологию власти изнутри, знал реальную практику реализации политических мероприятий в том виде в котором они осуществлялись на самом деле. Официальные документы, насыщенные более или менее вразумительной марксистской теорией и демагогией, создавались для внешнего применения и часто позже принятия конкретных решений. Реальное дело делалось по-другому, в частности, это относилось и к Новой экономической политике. 1 Стучка П.И. 13 лет борьбы за революционно марксистскую теорию права: Сборник статей М С

87 Бажанов по этому поводу писал: «До революции при Министерстве Финансов был Ученый Комитет группировавший лучших финансовых специалистов, в большинстве профессоров. Нарком Финансов Сокольников 1 создает при Наркомфине в качестве одного из его управлений Финансовоэкономическое бюро, выполняющее функции Ученого Комитета. Он делится на Институт Экономических исследований и Коньюктурный Институт. Сокольников приглашает в них лучших специалистов, в большинстве старых консультантов довоенного Министерства финансов, марксистов и коммунистов среди них нет. Сокольников ставит их в хорошие условия, их мнения высоко ценятся, и, слушая их советы, блестяще проводится трудная и сложная денежная реформа, создается твердый золотой рубль и упорядочиваются финансы» 2. Денежная реформа была определена двумя декретами Совета Народных Комиссаров от 25 июля и 11 октября 1922 г. Эти законодательные акты предусматривали эмиссию банковских билетов, которые подлежали обеспечению драгоценными металлами и конвертируемой, устойчивой иностранной валютой на 25% и краткосрочными векселями и быстро реализуемыми товарами 75%. Билеты получили наименование «червонцы». Термин этот восходит к неофициальному наименованию голландских дукатов, находившихся в обращении в XVI-XVII веках на территории Восточной Европы, и связан с цветом высокопробного золота, из которого они чеканились. После денежной реформы гг. в России так называли империалы золотые монеты достоинством 15 рублей, и золотые монеты десятирублевого и пятирублевого достоинства. 3 Эти монеты находились в свободном обращении вплоть до Первой мировой войны и были по существу так называемыми «полноценными ходячими монетами», т.е. обязательными к приему в любых количествах. При этом стоимость металла монет соответствовала гарантированному государственному номиналу. Наименование червонец в императорской России никогда не было официальным, хотя при этом широко использовалось в обиходе. 1 Сокольников Григорий Яковлевич (Герш Янкелевич), наст. фамилия Бриллиант ( ) советский партийный и государственный деятель. Член РСДРП(б) с 1905г. В 1907 был арестован и сослан. Бежал из ссылки, окончил юридический факультет Сорбонны в Осенью 1922г. был назначен Народным Комиссаром Финансов РСФСР, а затем СССР. Занимал этот пост до января 1926г. Один из главных организаторов НЭП. Арестован 26 июля 1936г., по делу так называемого «Параллельного антисоветского Троцкистского центра», 30 января 1937 был приговорен к 10 годам тюрьмы. Убит в Тобольской тюрьме. Существует гипотеза о том, что убийство было осуществлено по приказу Л.П. Берия, выполнявшего распоряжение И.В. Сталина (см. сайт. ru.wikipedia.org wiki/сокольников). 2 Бажанов Б.Воспоминания бывшего секретаря Сталина. СП «Софинта» С См. Энциклопедический словарь Ф, Павленкова. Спб С.С. 802,

88 При осуществлении советской реформы это слово стало термином. На купюрах императорской России в качестве наименования денежного знака было обозначено «кредитный билет» и номинал купюры в рублях, на советских денежных знаках, формально введенных в 1922 году было обозначено: «банковский билет», номинал купюры и слово «червонец», в соответствующем падеже. Золотое содержание советского червонца составляло 7,7423 г чистого золота, что соответствовало весу десятирублевой золотой монеты императорской России. Были выпущены билеты достоинством 1, 2, 3, 5, 10 и 25 червонцев. В 1923 году началась эмиссия червонцев в виде золотых монет, которые по весу и содержанию золота были эквивалентны царским десятирублевым монетам. Реального экономического значения эмиссия советского золотого червонца не имела, объем эмиссии был ничтожным, монеты эти тотчас тезаврировались, если вообще попадали в обращение. По существу, выпуск золотой монеты представлял собой манипуляцию власти, предназначенную обеспечить доверие населения к бумажному червонцу. Параллельно с новыми банковскими билетами в обращении находились бумажные знаки (совзнаки), эмитированные в неограниченном количестве с 1919г. и не имевшие никакого реального обеспечения. Выпуск червонца был важных этапом стабилизации денежной системы, но полностью он этой задачи не решил. Необходимость ликвидации параллельного денежного обращения была очевидной, и 5 февраля 1924 г. был издан декрет Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комисаров СССР, согласно которому в обращение были выпущены новые казначейские билеты достоинством 1, 3, 5 рублей, причем один червонец приравнивался к 10 рублям. Номинал казначейских билетов указывался в золоте: «5 рублей золотом», «3 рубля золотом», но на золото, конечно, билеты не разменивались. Для того чтобы обеспечить доверие обывателя к новым казначейским билетам, в 1924 году была осуществлена эмиссия разменной серебряной и медной монеты. Один рубль серебряной или медной монетой был приравнен к одному рублю в казначейских билетах, т.е. номинально к одному рублю золотом, хотя фактически обмену на золото такой рубль тоже не подлежал. В феврале 1924 года декретом ЦИК и СНК СССР эмиссия советских денежных знаков была прекращена, а наличные запасы, находившиеся в руках государства, было предписано уничтожить. Совдензнаки сохраняли при этом законную платежную силу до 10 мая 1924 года, а затем, до 30 мая подлежали обмену в кассах Народного комиссариата финансов и Государ- 88

89 ственного банка. Реформа была весьма успешной, введение твердой валюты одна из немногих безусловных удач советской власти в финансовой сфере. В этой связи небезынтересна оценка реформы ее современником: «С введением НЭПа условия жизни резко изменились к лучшему, возможности раскрылись. Этому в значительной степени содействовало и появление устойчивой валюты червонца, пришедшего на смену так называемым денежным знакам банкнотам, никакой ценности не имевшим, хотя номинально они и исчислялась сотнями тысяч и миллионами. Вместе с червонцами появилось желание обладать ими в возможно большем количестве. И наша молодежь пустилась во все тяжкие зарабатывать» 1. Выход из экономического и финансового кризиса, которым завершился период военного коммунизма был связан с несколькими важнейшими правовыми актами прежде всего с Гражданским кодексом 1922 года и декретами определившими денежную реформу. Основной их смысл переход к нормальным рыночным денежным отношениям и отказ советской власти от принудительного отчуждения и принудительного распределения материальных благ. Возможно, НЭП мог бы стать основой всего дальнейшего развития экономики и финансов в СССР. Но история не знает сослагательных наклонений. Так не случилось. АРБИТРАЖНЫЕ ЗАСЕДАТЕЛИ: ДЕСЯТЬ ЛЕТ СПУСТЯ Бахарев П.В. к.ю.н., доцент преподаватель кафедры Гражданского права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Буквально через несколько дней исполнится десять с того момента, как был принят Федеральный Закон 70 ФЗ «Об арбитражных заседателях», в соответствии с положениями которого при рассмотрении арбитражных дел, возникающих из предпринимательской или иной экономической деятельности, стало возможным рассмотрение этих дел с участием арбитражных заседателей. Необходимость принятия данного нормативно правового акта с самого начала вызвала серьёзные возражения. В частности, до принятия этого законодательного акта, в ряде регионов проводился эксперимент, связанный с участием арбитражных заседателей в рассмотрении арбитражных дел. По общему мнению, эксперимент полностью провалился, так как в 1 Записки князя Кирилла Николаевича Голицына. М., С

90 ходе его проведения ни одна из целей, которые первоначально сформулированы, при так и не были достигнуты. Тем не менее, несмотря на отрицательный результат проведенного эксперимента, закон был принят и вступил в силу. В первоначальный текст Закона 70-ФЗ неоднократно вносились изменения и дополнения: в 2002г., 2003г., дважды в 2009г. и наконец в 2010г. Такое частое обращение законодателя к уже принятому и вступившему в законную силу нормативному акту свидетельствует о том, что отдельные его положениями срочно нуждаются в уточнении и конкретизации. Арбитражные заседатели Арбитражными заседателями арбитражных судов субъектов Российской Федерации (далее - арбитражные заседатели) являются граждане Российской Федерации (далее - граждане), наделенные в порядке, установленном Федеральным законодательством, полномочиями по осуществлению правосудия при рассмотрении арбитражными судами субъектов Российской Федерации (далее также - арбитражные суды) в первой инстанции подведомственных им дел, возникающих из гражданских правоотношений. Арбитражные заседатели привлекаются к рассмотрению дел по ходатайству стороны, разрешаемому в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее по тексту АПК РФ). Указанное ходатайство может быть заявлено до начала рассмотрения дела по существу. Таким образом, право решать вопрос о том, что рассматривать или не рассматривать дело с участием заседателей это исключительное право только одной стороны. При этом следует отметить, что ни законодательство об арбитражных заседателях, ни действующий АПК РФ, не предусматривает учёта мнения противной стороны в отношении такого заявленного ходатайства. Также вызывает сомнение обоснованность того положения действующего законодательства, согласно которому инициатива рассмотрения дела с участием Арбитражных заседателей исходит только от одной из сторон. Противная сторона в этом случае не может должным образом возразить против такой процедуры рассмотрения спора. Кроме того, суд может отказать в удовлетворения такого ходатайства только в том случае, если действующее законодательство прямо запрещает рассмотрение этой категории арбитражных дел с их участием, а не на том основании, что против такой процедуры разбирательства возражает противная сторона Это, безусловно, нарушает права и законные интересы противной стороны. Но, к сожалению, действующее арбитражное процессуальное законодательство никаких правовых механизмов защиты прав этого участника арбитражного процесса не предусматривает. 90

91 Состав арбитражного суда для рассмотрения конкретного дела с участием арбитражных заседателей формируется в порядке, который бы полностью исключал влияние на его формирование лиц, заинтересованных в исходе дела, и состоит из одного судьи и двух арбитражных заседателей. Однако на практике этого «влияния», к сожалению, исключить полностью невозможно. В этом случае уже появились лица, которые «рекомендуют» стороне того иного конкретного Арбитражного заседателя, который «с должным вниманием» отнесётся к позиции этой стороны. Представляется, что сложившийся и действующий на сегодняшний день порядок, который, кстати, не предусмотренный ни Законом 70-ФЗ, ни АПК РФ, оставляет широкое поле для «деятельности» разного рода специалистов и посредников. Кроме того, вызывает сомнение обоснованность того положения, при котором в случае, если в обусловленный судом срок стороны не изберут Арбитражных заседателей, то Арбитражных заседателей будет назначать суд. Представляется, что более целесообразным итого такого «умолчания» должно стать положение, при котором такой спор должен быть рассмотрен судьёй единолично. Арбитражные заседатели принимают участие в рассмотрении дела и принятии решения наравне с профессиональными судьями. При осуществлении правосудия они пользуются правами и несут обязанности судьи. Арбитражные заседатели, участвующие в осуществлении правосудия, независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и закону. Участие граждан в осуществлении правосудия в качестве арбитражных заседателей является их гражданским долгом. Арбитражными заседателями могут быть граждане, достигшие 25 лет, но не старше 70 лет, с безупречной репутацией, имеющие высшее профессиональное образование и стаж работы в сфере экономической, финансовой, юридической, управленческой или предпринимательской деятельности не менее пяти лет. В свою очередь Арбитражными заседателями не могут быть: 1) лица, имеющие не снятую или не погашенную в установленном законом порядке судимость; 2) лица, совершившие поступок, умаляющий авторитет судебной власти; 3) лица, признанные недееспособными или ограниченно дееспособными вступившим в законную силу решением суда; 4) лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы Российской Федерации, а 91

92 также лица, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы; 5) судьи, прокуроры, военнослужащие, следователи, адвокаты, нотариусы, лица, принадлежащие к руководящему и оперативному составу органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации, органов, исполняющих наказания, а также лица, осуществляющие частную детективную деятельность на основе специального разрешения (лицензии); 6) лица, состоящие на учете в наркологических или психоневрологических диспансерах. Арбитражный заседатель, впервые приступивший к исполнению своих обязанностей, в открытом судебном заседании приносит присягу следующего содержания: "Торжественно клянусь честно и добросовестно исполнять свои обязанности, осуществлять правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справедливым, как велят мне гражданский долг и совесть". Формирование и утверждение списков арбитражных заседателей Списки арбитражных заседателей формируют арбитражные суды субъектов Российской Федерации на основе предложений о кандидатурах арбитражных заседателей, направленных в указанные суды торговопромышленными палатами, ассоциациями и объединениями предпринимателей, иными общественными и профессиональными объединениями. Упомянутые списки арбитражных заседателей представляются арбитражными судами субъектов Российской Федерации в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и в дальнейшем подлежат утверждению Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Общая численность арбитражных заседателей в арбитражном суде субъекта Российской Федерации определяется из расчета не менее двух арбитражных заседателей на одного судью арбитражного суда, рассматривающего дела в первой инстанции. Утвержденные списки арбитражных заседателей публикуются в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" и могут быть опубликованы в иных средствах массовой информации. Арбитражному заседателю пропорционально количеству рабочих дней, в течение которых он участвовал в осуществлении правосудия, соответствующим арбитражным судом субъекта Российской Федерации за счет 92

93 средств федерального бюджета выплачивается компенсационное вознаграждение в размере одной четвертой части должностного оклада судьи данного арбитражного суда, но не менее пятикратного минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации. Арбитражному заседателю возмещаются командировочные расходы в порядке и размере, которые установлены для судей при командировании в пределах Российской Федерации. На арбитражного заседателя и членов его семьи в период осуществления им правосудия распространяются гарантии неприкосновенности судей и членов их семей, установленные Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", абзацем первым пункта 2 статьи 9, статьей 10, пунктами 1, 2, 5-7 статьи 16 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года N "О статусе судей в Российской Федерации". Время исполнения арбитражным заседателем полномочий по осуществлению правосудия учитывается при исчислении ему всех видов трудового стажа. За арбитражным заседателем в период осуществления им правосудия сохраняются средний заработок по основному месту работы, а также гарантии и льготы, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Арбитражный заседатель осуществляет свои полномочия в течение двух лет. Полномочия арбитражного заседателя прекращаются в последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий. По истечении срока полномочий арбитражный заседатель может быть неоднократно включен в списки арбитражных заседателей. В случае если рассмотрение дела, начатого с участием арбитражного заседателя, к моменту истечения срока его полномочий не окончено, арбитражный заседатель продолжает осуществлять свои полномочия до окончания рассмотрения дела по существу. Полномочия арбитражного заседателя могут быть приостановлены в следующих основаниях: 1) предъявление обвинения в совершении преступления (до вступления в законную силу приговора суда); 2) ввиду неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (более шести месяцев) исполнять обязанности арбитражного заседателя; 3) признание безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу. 93

94 При возникновении упомянутых выше случаев полномочия арбитражного заседателя приостанавливаются распоряжением председателя соответствующего арбитражного суда субъекта Российской Федерации. Полномочия арбитражного заседателя прекращаются досрочно по следующим основаниям: 1) прекращение гражданства Российской Федерации; 2) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении арбитражного заседателя либо решения суда о применении к нему принудительных мер медицинского характера; 3) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности арбитражного заседателя либо о признании его недееспособным; 4) совершение поступка, умаляющего авторитет судебной власти; 5) неоднократное уклонение без уважительных причин от исполнения своих обязанностей; 6) замещение должностей, исключающих привлечение арбитражного заседателя к участию в осуществлении правосудия; 7) письменное заявление арбитражного заседателя о прекращении полномочий по уважительным причинам; 8) смерть арбитражного заседателя или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим. При возникновении этих оснований полномочия арбитражного заседателя прекращаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по представлению председателя соответствующего арбитражного суда субъекта Российской Федерации Единоличное и коллегиальное рассмотрение дел Дела в первой инстанции арбитражного суда рассматриваются судьей единолично, если коллегиальное рассмотрение дела не предусмотрено действующим законодательством. Коллегиальное рассмотрение дел в арбитражном суде первой инстанции осуществляется в составе трех судей или судьи и двух арбитражных заседателей. В первой инстанции арбитражного суда коллегиальным составом судей в количестве трёх судей рассматриваются: 1) дела, относящиеся к подсудности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; 2) дела об оспаривании нормативных правовых актов; 3) дела о несостоятельности (банкротстве), если иное не установлено федеральным законом; 4) дела, направленные в арбитражный суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на коллегиальное рассмотрение; 94

95 5) дела, решения о коллегиальном рассмотрении которых приняты председателем судебного состава в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи. Арбитражный суд первой инстанции в составе судьи и двух арбитражных заседателей рассматривает экономические споры и иные дела, возникающие из гражданских и иных правоотношений, если какая-либо из сторон заявит ходатайство о рассмотрении дела с участием арбитражных заседателей. Не подлежат рассмотрению с участием арбитражных заседателей дела, перечисленные выше, а также дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, и дела особого производства. Формирование состава суда с участием арбитражных заседателей. Состав суда для рассмотрения конкретного дела, в том числе с участием арбитражных заседателей, формируется с учетом нагрузки и специализации судей в порядке, исключающем влияние на его формирование лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы. Дело, рассмотрение которого начато одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей или составом суда. Замена арбитражного заседателя или арбитражных заседателей возможна в случае: 1) заявленного и удовлетворенного в установленном действующим порядке самоотвода или отвода арбитражного заседателя; 2) длительного отсутствия арбитражного заседателя ввиду болезни, отпуска, пребывания на учебе, нахождения в служебной командировке. Замена арбитражного заседателя производится также в случаях прекращения или приостановления их полномочий по основаниям, установленным федеральным законом. В случае замены арбитражного заседателя в процессе рассмотрения дела судебное разбирательство должно быть произведено с самого начала. Порядок привлечения к рассмотрению дел арбитражных заседателей Арбитражные заседатели могут быть привлечены к рассмотрению дел в арбитражных судах первой инстанции в соответствии с положениями АПК РФ и другими федеральными законами по ходатайству стороны в связи с особой сложностью дела и (или) необходимостью использования специальных знаний в сфере экономики, финансов, управления. Ходатайство о рассмотрении дела с участием арбитражных заседателей должно содержать обоснование особой сложности дела и (или) необходимости использования специальных знаний и может быть заявлено стороной 95

96 не позднее чем за один месяц до начала судебного разбирательства, в том числе при каждом новом рассмотрении дела. Суд обязан разъяснить сторонам их право заявлять такое ходатайство в определении о принятии искового заявления к производству суда и при подготовке дела к судебному разбирательству. Письменное ходатайство о рассмотрении дела с участием арбитражных заседателей разрешается арбитражным судом в порядке, установленном ст. 159 АПК РФ. В случае, если ходатайство о рассмотрении дела с участием арбитражных заседателей удовлетворено, кандидатуры арбитражных заседателей определяются из списка арбитражных заседателей, утвержденного в установленном федеральным законом порядке, с учетом их специализации, путем случайной выборки с использованием автоматизированной информационной системы или иным способом, применяемым в арбитражном суде для формирования состава суда. В случае заявленного и удовлетворенного в установленном действующим порядке самоотвода или отвода арбитражного заседателя, а также при длительном отсутствии арбитражного заседателя ввиду болезни, отпуска, пребывания на учебе, нахождения в служебной командировке, указанные обстоятельства является основанием для замены арбитражного заседателя. В этом случае другая кандидатура арбитражного заседателя определяется в порядке, установленном ч. 3 ст.18 АПК РФ. Если после отвода одного или нескольких арбитражных заседателей невозможно сформировать состав суда для рассмотрения дела с участием арбитражных заседателей, указанное дело рассматривается судьей единолично. В случае неявки в судебное заседание одного или двух арбитражных заседателей дело может быть рассмотрено судьей единолично, если стороны или их представители присутствуют в данном судебном заседании и не возражают против рассмотрения дела судьей единолично. Если хотя бы одна из сторон возражает против рассмотрения дела судьей единолично, суд объявляет перерыв в судебном заседании или откладывает судебное разбирательство. Если проведение нового судебного заседания невозможно вследствие неявки в судебное заседание одного или двух арбитражных заседателей, суд по ходатайству одной из сторон вправе вынести определение о рассмотрении дела судьей единолично и открыть судебное заседание в первой инстанции. При рассмотрении дела арбитражные заседатели пользуются правами и несут обязанности судьи. 96

97 Арбитражный заседатель при рассмотрении дела, разрешении всех вопросов, возникающих при рассмотрении дела и принятии судебных актов, пользуются равными процессуальными правами. Вместе с тем, Арбитражный заседатель не может быть председательствующим в судебном заседании. Вопросы, возникающие при рассмотрении дела судом в коллегиальном составе, разрешаются судьями большинством голосов. Никто из судей не вправе воздержаться от голосования. Судья - председательствующий в заседании - голосует последним. Судья, несогласный с мнением большинства судей, голосовавших за принятие судебного акта, обязан подписать этот судебный акт и вправе изложить в письменной форме свое особое мнение. Судья, голосовавший за принятый судебный акт по существу рассматриваемого судом вопроса, но оставшийся в меньшинстве при голосовании по какому-либо другому вопросу или по мотивировке принятого судебного акта, также вправе изложить в письменной форме свое особое мнение. При изложении своего особого мнения судья не вправе сообщать кому бы то ни было сведения о содержании обсуждения при принятии судебного акта, о позиции отдельных судей, входивших в состав суда, и иным способом раскрывать тайну совещания судей. Особое мнение судьи должно быть изготовлено в срок, не превышающий пяти дней со дня принятия решения по делу. Особое мнение судьи приобщается к материалам дела, но не оглашается. Таким образом, можно с большой долей уверенности утверждать о том, что участие Арбитражных заседателей в арбитражном судопроизводстве не даёт должного результата. К ускорению рассмотрения дел их участие не способствует. Более того, появилось новое основание для отложения разбирательства дела неявка Арбитражного заседателя в судебное заседание. Неполнота урегулированности формирования «скамьи Арбитражных заседателей» в действующем законодательстве также не способствует объективному и непредвзятому выбору заседателей для рассмотрения конкретного дела. Требует своего правого оформления возможности возражения против рассмотрения дела арбитражном суде первой инстанции с участием заседателей противной стороной. 97

98 ОПЫТ РОССИЙСКИХ МОДЕРНИЗАЦИЙ Орехова Т.Ю., Чичук Е.О. студенты юридического факультета Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) научный руководитель: Земцов Б.Н. д.и.н., профессор кафедры КиАП Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ. 1 часть: Достаточно очевидно, что экономический и социальный прогресс не является чем-то таким, что автоматически гарантировано всем странам и народам в любой период их истории и при любых обстоятельствах. История постоянно демонстрирует нам и застой в развитии, и регресс. Даже самые передовые и динамично развивающие страны время от времени сталкиваются с проблемой невозможности обеспечить дальнейшее развитие на основе прежних экономических, социальных и политических механизмов. И тогда возникает необходимость в модернизации. Модернизация предпринимается, как правило, тогда, когда страна попадает в экстраординарные обстоятельства, когда разрыв в уровне развития с передовыми странами становится очевидным и нетерпимым. Непосредственными поводами для модернизации нередко выступают военные поражения и нарастание геополитических угроз, как это было, например, с Россией после поражения в Крымской войне годов и после военных неудач и перенапряжения экономики в ходе Первой мировой войны. Избавиться от регресса или застоя, преодолеть инерционный характер развития и совершить модернизационный рывок является смена социальноэкономической системы, переход от одного способа производства к другому, более прогрессивному. С другой стороны, модернизационный рывок может быть предпринят и без смены способа производства. Со сменой способа производства или без таковой, но, во всяком случае, все известные примеры модернизации свидетельствуют о необходимости предпринять более или менее глубокие изменения в сложившейся экономической системе. Сутью модернизации является формирование сильной в экономическом, политическом, военном, научном и иных отношениях страны при росте благосостояния ее населения. Модернизация предполагает комплексное обновление общества, когда трансформация различных его секторов осуществляется во взаимосвязи. 98

99 В строгом смысле слова под модернизацией следует понимать процесс совершенствования экономических, политических и иных социальных механизмов развития общества с точки зрения критериев западной (буржуазной) цивилизации. Пока мы не знаем модели более эффективной, чем современная западная экономико-политическая система. Лидирующее положение, которое страны западной цивилизации заняли во всемирной истории, предопределило и ту роль ориентиров развития, которую играют наиболее развитые из них. В начале XXI века мы стоим по большому счету перед теми же проблемами, с которыми Россия сталкивались в начале ХХ века. «Догнать и перегнать» эта задача стоит перед Россией вот уже на протяжении нескольких столетий, а в качестве стержня внутренней политики не сходит с повестки дня со времен Петра Первого, то есть почти уже вечный, вызов России задача комплексной модернизации, если точнее задача догоняющей модернизации, задача преодоления отрыва от наиболее развитых стран мира. У российского опыта модернизации есть одна особенность, отличающая его от многих других стран. Как показывают историко-экономические исследования, Россия на протяжении последних примерно 200 лет сохраняет стабильный отрыв от таких более развитых в экономическом отношении стран, как Франция и Германия. Этот интервал составляет лет, и хотя он то несколько увеличивался, то сокращался, но в общем глубина отставания колеблется в указанных пределах. Россия вступила в модернизационный процесс так же, как и большая часть европейских стран, в XVII веке, однако свой «фирменный стиль» российская модернизация обретает при Петре I создателе регулярной армии, табели о рангах, новой административной системы, Академии наук, инициаторе языковой реформы (алфавита и литературного языка). Но нужно заметить что в петровскую эпоху не произошло сколько-нибудь существенных изменений в сложившейся экономической системе общества. Россия как была, так и осталась крепостнической. Так же петровские реформы и близко не походили на какую-либо общенациональную стратегию, опирающуюся на широкую поддержку активной части населения. Вот в чем петровские реформы действительно преуспели, так это в существенной ротации правящей элиты, в обеспечении высокой степени вертикальной социальной мобильности внутри элиты, в совершенствовании военного и административного аппарата, в своеобразной «культурной революции» внутри элиты (европеизация). Поэтому петровские реформы обеспечили, пожалуй, в основном решение лишь тех геополитических и военных проблем, которые были непосредственным побудительным мотивом для этой модернизации. Что же касается экономического развития Рос- 99

100 сии, то в течение XVIII века шел процесс накопления отсталости, роста экономических противоречий, что проявлялось в социальной напряженности и подчас прорывалось в острых политических конфликтах (чехарда дворцовых переворотов, «пугачевщина»). Понадобилось позорное поражение в Крымской войне, чтобы закрутился маховик очередной модернизации. Очередной цикл модернизации России, начавшийся с крестьянской реформы 1861 года, был гораздо более основательным, нежели петровские реформы. Она была связана с глубоким (революционным) переворотом в экономической системе России. И в этой модернизации уже проглядывают черты общенационального проекта. В самом деле, отмена крепостного права открыла простор развитию самостоятельного крестьянского производства, и на этой основе частного предпринимательства вообще. Но помещичье землевладение не было ликвидировано, что создавало серьезный тормоз для капиталистического развития России. Чтобы обеспечить успех реформы, была проведена серьезная перегруппировка внутри правящей элиты. В реформе были заинтересованы широкие слои населения. Крестьянство, получив свободу хозяйствования, поддерживало власти, и вплоть до начала XX века было невосприимчиво к оппозиционной политической пропаганде. Тем не менее существовали и противодействующие факторы. Для крестьян остался нерешенным до конца земельный вопрос, что снижало эффективность развития сельскохозяйственного производства, и вело к постепенному накоплению недовольства, а в начале ХХ века и к крестьянским выступлениям. Примерно на рубеже х годов в развитых индустриальных странах обозначился поворот к новой экономике, основанной на информационных технологиях и всем том, что позже стали называть «высокими технологиями». Однако жесткость политической и экономической системы в СССР не позволила своевременно начать процесс адаптации к новым вызовам. Советская экономика была крайне невосприимчива к нововведениям. Последнее ни для кого не было тайной: в официальных партийных документах (включая материалы съездов КПСС) регулярно подчеркивалась необходимость стимулирования внедрения в производство достижений научно-технического прогресса. Но все это оставалось заклинаниями, поскольку реальные стимулы ориентировали предприятия и работников всех уровней на выполнение и перевыполнение плановых заданий, чему обновление производства и всяческие научно-технические нововведения могли лишь помешать. 100

101 Традиционные отрасли продолжали доминировать в ущерб развитию передовых направлений научно-технического прогресса, связанных с компьютеризацией, средствами связи и т. п. Проблема состояла не просто в том, что по мере формирования основ новой экономики темпы роста в СССР неуклонно снижались, но главное в 1980-е годы обозначилось отставание от стран Запада. Кризис, начавшийся в 1980-х годах, стал кризисом советской модели модернизации. Более того, затухание развития и стагнация 70-х - 80-х годов в СССР не привели к формированию предпосылок нового эффективного модернизационного проекта, а породили странную смесь стремления к новой модернизации со своеобразной антимодернизационной реакцией. Можно проследить, что все отмеченные выше необходимые компоненты модернизационной политики превратились в России 90-х годов в свою противоположность. Обладая не самой лучшей, обремененной серьезными проблемами, но в тоже время далеко не самой плохой экономикотехнической и ресурсной базой для проведения назревшей модернизации, российское общество покинуло путь инерционного затухающего развития и вступило в полосу экономического регресса. К концу 1991 года в России отсутствовали институты, которые должны были обеспечивать устойчивое функционирование, и даже существование, любой страны. Были разрушены экономические институты, что проявлялось в масштабных рыночных дисбалансах (экономический спад, товарный дефицит, надвигавшаяся угроза голода и холода). Но еще большую опасность представляло то, что с фактическим, а затем и формальным, распадом СССР в России рухнули институты государственной власти. К концу 1990-х годов были решены следующие задачи: созданы и укрепились некоторые политические институты; осуществлена макроэкономическая стабилизация, которая дала стране устойчивую валюту и сбалансированный бюджет; проведена массовая приватизация, заложившая основы перехода российской экономики на рыночные рельсы. Более того, анализ экономической динамики 90-х годов свидетельствует, что этот период характеризуется не только спадом экономической активности. Несмотря на состояние тяжелого кризиса, в стране начались стихийные сдвиги в направлении пропорций, характерных для постиндустриализма. 2 часть: Модернизация должна стать общенациональной стратегией - только в этом случае будут обеспечены мобилизация и концентрация всех ресурсов страны для решения задач модернизации. Для этого в стране должны сложиться следующие социальные предпосылки: 101

102 наличие модернизационного проекта (стратегии), обеспечивающего не только мобилизацию ресурсов для ускоренного развития, но и материальную заинтересованность значительной части (а желательно - большинства) общества в осуществлении этого проекта; согласие активной части общества, готовой сознательно и в течение длительного времени осуществлять стратегию модернизации; стратегически мыслящая элита; способность элиты быть не только стратегически мыслящей, но и социально ответственной, чтобы не дискредитировать свои цели перед лицом большинства граждан. Для реализации указанных четырех условий должны сложиться соответствующие им механизмы экономической, социальной, политической, идеологической и культурной мобилизации - как для широких слоев населения, так и для элиты. Словом, теперь предстоит решать задачи, гораздо более тонкие и сложные, чем в предыдущее десятилетие. Опасностью же является искушение преувеличить административные возможности власти и отсутствие жестких бюджетных ограничений. Последнее будет сопровождаться постоянным лоббистским давлением на правительство с требованиями «дать денег» на сооружение никому не нужных объектов. Для решения задач экономического рывка сейчас недостаточно иметь хорошее трудовое и земельное законодательство, законы о банках и банкротстве, налоговое и бюджетное право. Все эти нормы и правила должны эффективности осуществляться на практике, а это требует эффективного госаппарата, справедливого суда, достойной правоохранительной системы. Словом, эффективного функционирования базовых институтов государственной власти. Ни один закон не будет приносить те результаты, которых от него ждут, если все органы государственной власти не обеспечат его исполнение, а суд не защитит гражданина при нарушении его прав. Российская элита все более сознает важность этих проблем. Активно обсуждаются вопросы административной и судебной реформы, реформы комплектования армии. Однако проработка и глубина осознания остроты этих проблем различна. Сложнее всего обстоят дела с судебной реформой. Подавляющее большинство экономической элиты и значительная часть политической элиты осознают, что сохранение нынешнего уровня коррупции резко тормозит предпринимательскую деятельность. На необходимость повышения эффективности судопроизводства, преодоление судейской коррупции неоднократно указывал В. Путин в посланиях, об этом же осенью 2004 года резкое заявление сделал В. Зорькин. Острота этой проблемы, правда, пока не при- 102

103 вела к нахождению понятного механизма ее лечения: судебная реформа началась несколько лет назад, и считается, что проходит она успешно, а само судейское сообщество не склонно признавать наличие внутри себя острейших проблем. Словом, состояние институтов государственной власти выходит сейчас на передний план, становится главным узким местом. Подчеркивая приоритетность институциональных проблем, нельзя забывать о необходимости обеспечивать и укреплять макроэкономическую стабильность, достигнутую за предыдущее десятилетие. Денежная и финансовая стабилизация является важнейшим достижением России, ее существенным отличием от многих других переходных экономик, условием формирования благоприятного инвестиционного климата. Главными факторами обеспечения макроэкономической стабильности в настоящее время являются проведение сбалансированной бюджетной политики, сохранение режима плавающего валютного курса, значительные золотовалютные резервы Центрального банка, а также Стабилизационный фонд. Заключение Неоднозначные выводы вытекают из тенденций развития современной российской модернизации. Россия действительно движется в направлении модернизации. Особенно важно, что вокруг самого этого требования, требования модернизации как центральной задачи экономической политики, в обществе уже сложился консенсус. Однако остаются острейшие противоречия о принципиальных механизмах осуществления этого курса. А ведь последнее и является сегодня главным. Но общественные противоречия пока слишком серьезны, чтобы выйти на согласованную экономическую политику. В результате экономические агенты получают от властей противоречивые сигналы, что никак не способствует предпринимательской и инвестиционной активности. Можно перечислить ряд важных направлений деятельности властей, важных для консолидации экономического роста. Прежде всего необходимо четко осознать, что именно ускоренная модернизация (или, если угодно, догоняющее постиндустриальное развитие) является целевым ориентиром развития страны, деятельности всех ветвей власти. Это идея прорыва, резкого сокращения и преодоления разрыва с наиболее развитыми странами мира. Решение этой задачи сложно, но возможно. Тем более что у современной России есть ряд сравнительных преимуществ, главное из которых достаточно высокий уровень образования. Решение этой задачи требует выработки национальной стратегии, которая была бы признана основными (доминирующими) социальными силами страны. Вокруг этой стратегии должна строиться деятельность властей. Это 103

104 должна быть оригинальная стратегия, учитывающая опыт прошлого, но основанная на осознании беспрецедентности нынешней задачи, неприменимости механизмов ускоренной индустриализации первой половины ХХ века для решения современных проблем. Политические и социальные институты являются сегодня абсолютным приоритетом деятельности власти, в том числе бюджетной политики. Прежде всего необходимо создание условий для эффективного функционирования госаппарата, судебной и правоохранительной систем, институтов свободы слова и прав собственности. В этих секторах должны в первую очередь концентрироваться ресурсы государства. Параллельно необходимо концентрировать ресурсы на развитии человеческого потенциала (прежде всего образования и здравоохранения, жилищного сектора и ряда других отраслей). Экономическая активность государства, участие его в финансировании хозяйственных проектов будут лишь неэффективным расходованием средств, если судебная и правоохранительная системы не находятся на должном уровне. Она (экономическая активность государства) является и безнравственной, если недофинансированными остаются отрасли социальной сферы. Отказ от традиционной промышленной политики не означает полного отсутствия приоритетов, но к таковым относятся вложения в государство и в человека (политические и социальные институты). 3) Обеспечение макроэкономической стабильности, ослабление зависимости от ТЭКа является самостоятельной важной задачей власти. Это достаточно длительный и сложный процесс, предполагающий комплекс разнообразных мероприятий. В настоящее время целесообразно обеспечить движение в двух направлениях. Во-первых, в тактических соображениях укреплять Стабилизационный фонд, основная задача которого отнюдь не защита от падения цен на нефть, а недопущения подстройки структуры экономики под нынешнюю конъюнктуру. Во-вторых, целесообразно разработать специальный план действий на случай падения цен на основные товары российского экспорта секретное приложение к среднесрочной программе, который должен охватывать практически все основные макроэкономические проблемы развития страны в экстренной ситуации. 4) Четкое позиционирование России в мире, осознание ее принадлежности западной цивилизации. В практическом отношении это означает обеспечение участия России в работе основных международных организаций 104

105 развитых стран. После ВТО на повестке дня должны стоять ОЭСР, а также упрочение позиций России в G8. 5) Не требуется специальная забота о предпринимателях, даже о малом бизнесе. Создание благоприятного предпринимательского климата достаточное условие для резкого повышения активности предпринимателей, для притока частных инвестиций (внутренних и внешних). Главное снятие барьеров на пути бизнеса. Барьеры, с которыми приходится сталкиваться бизнесу, не являются принципиально новыми для современной России. Практически все те же проблемы, на которые бизнес жалуется в настоящее время (административный произвол, коррупция, сложность создания фирмы и др.), были широко распространены и сто лет назад. Во всяком случае, в записке С. Ю. Витте императору Николаю II перечисляются все те же барьеры входа, которые хорошо известны и в наши дни (за одним, пожалуй, исключением: Витте видит серьезное препятствие для развития бизнеса в сохранении черты оседлости и предлагает ее устранить. Это действительно было в ХХ веке сделано). 6) Настало время смены экономической терминологии. От «осуществления реформ» (очередных) надо перейти к позитивной интерпретации деятельности президента и правительства, которые должны в настоящее время заняться реальной экономической политикой. Итак, на смену экономических реформам должна прийти нормальная экономическая политика. Суть необходимой и целесообразной экономической (и не только экономической) политики в настоящее время можно определить как либеральный национализм. Это сочетание либеральной экономической политики (государство вмешивается только там, где оно может себе это позволить) и национализма (в английском понимании этого термина: доминирование интересов страны над общечеловеческими ценностями). Перефразируя Б. Дизраэли, у России нет вечных врагов или вечных друзей, но есть только вечные интересы. 105

106 ОСОБЕННОСТИ ОТНОШЕНИЙ ПО АДМИНИСТРАТИВНО- ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ Трофимова И.А. старший преподаватель кафедры Конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Понятие и особенности административных правоотношений были определены в отечественной науке в х гг. двадцатого века 1. В настоящее время произошли большие изменения в политической, социальной, экономической и правовой сфере, требующие изучения и адаптации теории административных правоотношений к современным реалиям. По мнению Л.А. Мицкевич, отличительной особенностью отечественной науки административного права является сочетание функционального (содержательного) и формально-догматического подходов к исследованию административных правоотношений 2. М.Е. Труфанов в качестве сущностных критериев деятельности по применению норм административного права, регулирующих данные правоотношения предлагает следующие: 1) властный характер деятельности, осуществляемый судами (судьями) либо органами исполнительной власти или органами местного самоуправления; 2) эта деятельность направлена на возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений; 3) она осуществляется в установленном административнопроцессуальном порядке; 4) завершается вынесением правоприменительного акта 3. А.Б. Зеленцов рассматривает административное правоотношение как важный комплекс прав и обязанностей каждой из сторон: органа публичной власти и частного лица 4. 1 См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., Мицкевич Л.А. Классическая теория административных правоотношений: современное наполнение //Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН /Отв. ред. докт. ю.н., проф. Н.Ю. Хаманева. 1/2009. М., С.4. 3 Труфанов М.Е. Применение норм административного права: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., С Зеленцов А.Б. К вопросу о неравенстве сторон в административном правоотношении // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России материалы междунар. науч.-практ. конференции, посвящ. И. И. Веремеенко отв. ред. А. С. Дугенец, В. И. Майоров; Всерос. науч.-исслед. ин-т М-ва внутр. дел РФ, Юж.-Урал. гос. ун-т. М., С

107 Следует отметить, что под административно-правовым отношением многие ученые понимают урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой. Налицо выражение одного из существенных качеств административно-правовых отношений, а именно то, что они представляют собой не любое общественное отношение, а управленческое, получившее юридическую, административноправовую окраску 1. А.В. Мелехин предлагает рассматривать административные правоотношения как социально-управленческие отношения, складывающиеся на основе норм административного права, по поводу реализации исполнительной власти, одним из участников которых, как правило, является субъект, наделенный государственно-властными полномочиями 2. По мнению других ученых, управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Соответственно с одной стороны - авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой - подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений 3. По мнению Д.М. Овсянко, административно-правовое отношение предполагает такое поведение его участников (сторон), которое соответствует требованиям, сформулированным в административно-правовых нормах. Именно оно считается правильным и не только оценивается положительно, но в соответствующих случаях и поощряется 4. Как определяет Л.А. Мицкевич, в связи с государственным управлением складываются действительно отношения типа «государство гражданин», т.е., административно-правовые отношения, а по поводу такого управления отношения внутриорганизационного характера, не обладающие признаком внешней направленности государственно-управленческой деятельности. Для административных правоотношений характерно наличие обязательного субъекта, наделенного государственно-властными полномо- 1 Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное /Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, С Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС КонсультантПлюс Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное /Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, С Овсянко Д.М. Административное право. Учебное пособие ч. 1. М., С

108 чиями (орган исполнительной власти, местного самоуправления, служащий и т.п.) 1. По мнению Д.Н. Бахрах, к элементам структуры административноправовых отношений относятся субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния 2. Как определяет М.А. Лапина, под составом (структурой) правоотношения нужно понимать его внутреннее строение, представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. К ним относятся: субъекты, содержание правоотношений и их объект 3. Ю.Н. Старилов также выделяет три элемента административного правоотношения: «Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты и его нормативное содержание» 4. Следует отметить, что совокупность административных и земельных правоотношений характеризуют динамику административно-правового регулирования реализации права частной собственности на землю, поскольку они переводят нормативные стандарты в реальное поведение субъектов права. Предметом административного регулирования становятся не все земельные отношения, а только отношения по государственному управлению в сфере землевладения и землепользования, землеустройства, земельного учета и мониторинга, отношения по регистрации прав на землю, управление в области земельного контроля. Необходимо различать объекты и субъекты права частной собственности на землю и объекты и субъекты административно-правового регулирования реализации права частной собственности на землю. Если указание на объекты и субъекты права частной собственности на землю содержаться в самом законодательстве (ст. 4 ЗК РФ 5.). то при определении объектов и субъектов административно-правового регулирования реализации права частной собственности на землю возникают определенные трудности. 1 См.: Мицкевич Л.А. Указ. соч. С.5. 2 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Норма, С Лапина М.А. К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН /Отв. ред. докт. ю.н., проф. Н.Ю. Хаманева. 1/2009. М., С.9. 4 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 томах. М С С З РФ Ст

109 Как и любые правоотношения, административные правоотношения по поводу приобретения и реализации права частной собственности на землю, включают в себя следующие элементы: - субъект правоотношений; - объект правоотношений; - содержание правоотношений. Субъектами административных правоотношений, возникающих по поводу осуществления и реализации гражданами, юридическими лицами их прав на земельную собственность, являются, во-первых, субъекты охраны, регистрации и реализации данной группы прав граждан и юридических лиц (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, должностные лица данных органов, судебные органы); во-вторых, граждане и объединения граждан Российской Федерации, осуществляющие и реализующие право частной собственности на земельные участки. Во-первых, субъекты административно-правовых отношений подразделяются на три категории: 1. Физические лица, которые отличаются по административноправовому статусу: гражданин; иностранный гражданин; лицо без гражданства; должностные лица органов исполнительной власти или органов местного самоуправления; индивидуальный предприниматель. 2. Юридические лица могут квалифицироваться 1) в зависимости от целей деятельности: коммерческие организации; некоммерческие организации; 2) в зависимости от видов собственности: государственные (государственные учреждения, предприятия); негосударственные: муниципальные организации и частные; 3) по роду деятельности: предприятия; учреждения; общественные объединения и иные организации. 3. Государство. Правовым статусом в данном случае обладают ветви государственной власти, например: Президент; Правительство; Парламент; Судебная власть; Муниципальное образование. Элементами административно-правового статуса гражданина являются: административная правоспособность, административная дееспособность, права, обязанности и ответственность за их реализацию. Во-вторых, субъекты административно-правового регулирования реализации права частной собственности могут быть разделены на несколько групп также в зависимости от их правомочий: 1) субъекты, непосредственно реализующие право частной собственности на землю, к которым отнесены физические и юридические лица. К фи- 109

110 зическим лицам относятся: граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, которые имеют такие же права на землю; 2) субъекты, осуществляющие полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности; 3) субъекты, осуществляющие государственный учет и мониторинг земельного фонда РФ, обеспечивающие реализацию гражданами и юридическими лицам права на землю; 4) субъекты, осуществляющие государственную регистрацию, надзор и контроль за использованием и охраной земель на праве частной собственности. 5) субъекты, осуществляющие полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, муниципальный земельный контроль. Субъектам, непосредственно реализующим право частной собственности на землю можно отнести физических и юридических лиц. Физические лица свою очередь разделяются на: граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства. Субъектами реализующими право частной собственности на землю могут быть как юридические, так и физические лица, обладающие правоспособностью и дееспособностью. Конституция РФ закрепляет право граждан иметь в частной собственности земельные участки. Согласно ст.15 Земельного кодекса РФ субъектами права частной собственности на землю признаются и юридические лица. Российское законодательство максимально расширяет круг физических и юридических лиц - субъектов права частной собственности и включает в их число граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, российские, иностранные, международные организации, совместные предприятия, общественные организации и др. Граждане, для того чтобы быть участниками административноправовых отношений, должны быть полностью дееспособными. Обладая право- и дееспособностью, граждане вправе участвовать в административных отношениях в сфере государственного управления земель, и совершать действия, не запрещенные законодательством. По мнению Е.А. Галиновской, при предоставлении права собственности или иных прав на землю различий между всеми участниками в правосубъектности, в том числе в зависимости от вида использования земли, быть не должно, поскольку это может вступить в противоречие с принципом равенства всех перед законом. Однако, когда речь заходит о реализации субъектами имеющихся у них возможностей по приобретению земельных участ- 110

111 ков, выясняется, что потенциально равные для всех возможности могут обернуться (и оборачиваются) фактическим неравенством при предъявлении претензий на конкретные земли. Это неравенство по факту может выразиться в отсутствии пригодных для конкретного использования земель или в отсутствии в условиях высоких цен на землю финансовых средств на ее приобретение 1. Такого же мнения придерживается О.И. Крассов, который полагает, что равноправие всех форм и видов собственности обеспечивается единым для всех субъектов механизмом реализации права собственности и защиты прав собственности 2. Законодательство не устанавливает каких-либо особенностей права собственности юридических лиц на земельные участки. Право собственности на земельный участок юридического лица не связано с его организационноправовой формой, оно подчинено общим нормам права, определяющим права и обязанности юридического лица. Иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства также являются субъектами административных отношений по реализации права частной собственности на землю. Согласно ч.3 ст.62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. В частности, по ст.8 Федерального закона от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» право собственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на земельные участки сельскохозяйственного назначения исключается и указывается, что они могут ими владеть и пользоваться только на праве аренды 3. Субъектам, осуществляющим государственный учет и мониторинг земельного фонда РФ, обеспечивающим реализацию гражданами и юридическими лицам права на землю можно отнести соответствующие государственные органы исполнительной власти. К ним можно отнести федеральные органы, которые ведут государственный учет и мониторинг земель, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Более подробно полномочия данных государственных органов будут рассмотрены в параграфе 1 второй главы данного исследования. Следует отметить, что от имени Российской Федерации полномочия в данной сфере осуществляют федеральные органы исполнительной власти - 1 Галиновская Е.А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права N 11. С Крассов О.И. Комментарий земельного законодательства. М.: Изд-во «Дашков и К», С СЗ РФ Ст

112 Правительство Российской Федерации и иные органы, действующая система и структура которых неоднократно претерпевала изменения 1. К полномочиям федеральных органов относится установление порядка проведения землеустройства; координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства; проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности; принятие нормативных правовых актов о землеустройстве; установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации; организацию и осуществление контроля за проведением землеустройства; разработку, согласование и реализацию контроля за проведением землеустройства; разработку, согласование и реализацию генеральной схемы землеустройства Российской Федерации; управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства. Субъекты, осуществляющие государственную регистрацию, надзор и контроль за использованием и охраной земель на праве частной собственности. Субъекты, осуществляющие полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, муниципальный земельный контроль. К таким органам относятся соответствующие государственные органы власти и органы местного самоуправления. Если рассматривать категории данных субъектов их можно разделить по их полномочиям. Это органы, предоставляющие возможность гражданам и юридическим лицам приобретать право собственности на земельные участки; органы регистрации, оформляющие и регистрирующие право собственности на землю, органы земельного контроля и надзора. При реализации и приобретении права частной собственности на землю необходимо учитывать, что земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности предоставляются гражданам и юридическим лицам только путем проведения торгов (аукционов). Также граждане и юридические лица имеют возможность переоформить земельные участки, которые им были предоставлены ранее на праве бессрочного (постоянного) пользования, на право частной собственности. И в тех и других случаях приобретения и реализации права частной собственности на землю участвуют соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления. Часто одни и те же органы власти имеют несколько полномочий. Так, Федеральной служба государственной регистрации, кадастра и картогра- 1 СЗ РФ N 20. Ст

113 фии обладает полномочиями как регистрации земельных участков, управления земельным фондом РФ, так и полномочиями осуществления их контроля. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии занимает центральное место среди исполнительных органов государственной власти специальной компетенции. Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, определено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) 1. Административные правоотношения, как и все иные правоотношения, имеют свой объект. Объектом данных правоотношений является поведение, волеизъявление сторон, участвующих в правоотношениях по поводу реализации и охраны прав граждан и юридических лиц на землю в России. М.А. Лапина, как и большинство ученых, под объектом правоотношений понимает то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов, т.е. волевое фактическое поведение участников правоотношений по осуществлению их прав и обязанностей 2. С ее точки зрения, реальное поведение участников административного правоотношения составляет непосредственное содержание этого правоотношения 3. Наиболее точным можно считать определение объекта правоотношения данного С.С. Алексеевым: объект правоотношения - это те явления (предметы) окружающего нас мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности» 4. Объект правоотношения всегда нечто внешнее к юридическому содержанию правоотношения, т.е. то, что находится вне субъективных прав и обязанностей 5. 1 СЗ РФ Ст См.: Лапина М.А. К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН /Отв. ред. докт. ю.н., проф. Н.Ю. Хаманева. 1/2009. М., С.9. 3 См.: Лапина М.А Современная реформа системы государственного управления. Административно-правовой аспект. М.: Издательство: РГГУ, С Алексеев С.С. Теория права. М.: Изд-во БЕК, С О. С. Иоффе. Избранные труды по гражданскому праву: Правоотношение по советскому гражданскому праву. Спорные вопросы учения о правоотношении М.: «Статут», С

114 При этом следует подчеркнуть, что определенные явления (предметы) рассматриваются в качестве объектов именно применительно к правоотношениям. Причём в качестве объектов правоотношений выступают явления (предметы), которые признаны таковыми государством. Большинство ученых объектом административно-правового отношения считают волю, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере исполнительной власти, которая охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. Иногда в качестве объекта административно-правового отношения называют какой-либо материальный предмет (например, орудие правонарушения), забывая при этом, что административно-правовому регулированию подвергаются не вещь, а действия человека по отношению к этой вещи 1. Отношения собственности на землю, регулируемые административным законодательством, имеют свою специфику. Особенность их заключается в том, что объектом регулирования данных отношений являются с одной стороны воля, сознание и опосредованное ими поведение субъектов в сфере государственного управления реализации права частной собственности на землю, с другой стороны земля как определенный материальный объект, подлежащий государственному учету, регистрации и контролю. Правовое регулирование реализации прав на землю должно осуществляться в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. По определению К.Г. Пандакова и А.Е. Черноморца, реализация триады субъективных правомочий отдельного гражданина-собственника земельного участка поставлена в зависимость от соблюдения интересов всего общества. Тем самым при регулировании земельных отношений на первое место выдвигаются публичные интересы и соответствующий им правовой инструментарий, на второе интересы частных собственников и адекватный им частноправовой механизм регулирования, значительная часть которого «вмонтирована» в гражданское законодательство 2. По мнению Е.А. Галиновской, взаимодействие и взаимное влияние публично-правовых и частноправовых норм характерно для регулирования всех земельных отношений. Нельзя не учитывать, что кардинальные изменения частноправовой части регулирования земельных отношений не мо- 1 Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное /Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005; Овсянко Д.М. Административное право. Учебное пособие ч. 1. М., См.: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов: Изд-во «Научная книга», С

115 гут не повлиять на состояние публично-правового регулирования и наоборот. Поэтому преобразования в области частноправового регулирования оборота земель должны сопровождаться анализом последствий таких преобразований и в публичных земельных отношениях 1. Учитывая двойственное значение земли, законодатель определил необходимые приоритеты, поскольку без этого в нормотворческой и правоприменительной деятельности неизбежны юридические коллизии. Так, охрана земли имеет приоритетное значение перед ее использованием в качестве объекта недвижимости. Это означает, что собственники земельных участков владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, но лишь до пределов, определенных земельным и природоохранным законодательством 2. Содержание рассматриваемых правоотношений включает в себя права и обязанности сторон, то есть компетенцию и обязанности субъектов охраны, регистрации и реализации прав граждан и юридических лиц РФ, а также права и обязанности граждан и их объединений по реализации своего права на земельные участки, либо по поводу восстановления своего нарушенного права собственности на землю. По определению А.И. Окунева, неотъемлемым вопросом земельного законодательства являются вопросы, связанные с реализацией государством функции по управлению земельными и иными ресурсами. Именно изучение таких особенностей в конечном итоге позволит защитить права земельного собственника, найти наиболее адекватные механизмы защиты его прав. По его мнению: «понимая сущность земли как объекта общественных и правовых отношений, можно ответить на вопрос о причинах большой значимости государственного элемента в земельных отношениях» 3. Земельный кодекс РФ обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Так, при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой - гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого 4. Необходимо отметить, что при административно-правовом регулировании отношений по реализации права частной собственности на землю 1 См.: Галиновская Е.А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права N 11. С Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации /Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., С Окунев А.И. Проблемы административно-правового регулирования земельных отношений: актуальные вопросы //Юрист С Волков Г.А. Принципы земельного права России: Монография. М.: Городец, С

116 должно учитываться то, что земля служит основой жизни и деятельности общества. В процессе хозяйственного использования земля признается как важнейшая охраняемая часть природы и природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Таким образом, преобладание публичного элемента в регулировании земельных отношений исходит из того факта, что ст. 35, 36 Конституции Российской Федерации устанавливается, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ДЕФЕКТ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ Понкина А.А. слушатель юридического факультета Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Н.И. Пирогов, очень много сделавший для привлечения внимания медицинской общественности к врачебным ошибкам, подчеркивал, что только беспощадная критика в отношении своих ошибок может быть адекватной расплатой за их высокую цену 1. Понятно, что этого явно недостаточно за утраченное здоровье, а то и жизнь человека. Примерно в середине XIX века, как указывает аргентинский исследователь Феликс Триго Репресас (Félix A. Trigo Represas), была заложена доктрина, многократно позже повторенная (в различных формальных вариациях) в различных документах и определяющая, что судьи не должны вмешиваться в чисто научные медицинские вопросы, однако существуют общие правила добросовестного отношения к работе и благоразумия, которые присущи реализации каждой профессии, и согласно которым врачи подчинены закону как все остальные граждане, поэтому не относится к области научных дискуссий и должен влечь ответственность факт небрежных или безответственных действий либо неведения врачом тех знаний, которые он обязан был иметь 2. 1 Цит. по: Александрова О.Ю., Григорьев И.Ю., Лебединец О.Н., Тимошенкова Т.В. Юридическая квалификация врачебных ошибок и дефектов медицинской помощи // Здравоохранение С Trigo Represas F.A. Reparación de daños por «mala praxis» médica [Возмещение вреда вследствие врачебной халатности]. 2a ed. Buenos Aires: Hammurabi, p. P

117 Медицинская ответственность есть лишь частный случай профессиональной ответственности и подчинена общим началам гражданской ответственности. Медицинская ответственность устанавливается, исходя из обстоятельств дела, рассматриваемых по существу, из наличия факта и меры вреда здоровья (или жизни) пациента, с учетом причинно-следственных связей, действий врача, их адекватности складывавшейся обстановке, их обоснованности и оправданности, своевременности. В работах О.С. Иоффе была отражена «теория возможности и действительности», согласно которой ответственность должна возлагаться на лицо лишь в случае, если действием создается конкретная, а не абстрактная возможность причинения 1. А.М. Эрделевский писал о том, что «содержание причинной связи заключается в том, что совершенное неправомерное деяние должно быть главной причиной, с неизбежностью влекущей причинение вреда» 2. Данное выражение отражает суть «теории решающей причины», как отмечает А.В. Саверский. К 1950-м годам «появилась теория «необходимой и случайной связи», которую вслед за разработавшими ее криминалистами активно поддерживали многие советские цивилисты 3. Ее сторонниками являются Е.А. Флейшиц, В.А. Тархов, Л.А. Лунц, И.Б.Новицкий, А.Н. Савицкая. «Противоправное действие является причиной наступившего результата, если эта связь есть проявление необходимости, а не случайного сцепления событий» 45. Аида Кемельмахер де Карлуччи (Aída Kemelmajer de Carlucci) сформулировала следующие ключевые принципы, которые предлагалось закладывать в основу юридической оценки вины врача: 1. Несомненно существование так называемого «промежуточного вреда», который не влечет сам по себе смерть пациента, но объективно является средством и шансом излечения болезни человека либо снижения остроты и вреда заболевания и продления жизни человека. И если в этих случаях только на основании этого врач приговаривается к возмещению ущерба от смерти или инвалидности пациента, это возмещение существенно превышает фактически причиненный ущерб и является несправедливым, по- 1 Иоффе О.С. Обязательственное право. М., Эрделевский А.М. Моральный вред и компенсация за страдания. Научно-практическое пособие. М., С Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права». М.: «Статут», С Савицкая А.Н. Возмещение ущерба, причиненного ненадлежащим врачеванием. Львов, 1982; Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательственном праве. М., С Саверский А.В. Права пациентов на бумаге и в жизни. М.: Эксмо, С

118 скольку болезни обладают собственной устойчивостью и мерой неопределенности (неопределяемости). 2. В утверждениях о наличествовавших и упущенных «шансов» исцеления, которые не могут быть уловкой для возмещения нанесенного действиями врача ущерба без адекватного подтверждения причинно-следственной связи, жертва (или ее адвокат) должна доказать вину врача и причинноследственную связь между этими виновными действиями и лишением «шансов» на излечение. И хотя иногда обстоятельства дела позволяют судье ослабить строгость этого бремени доказывания в силу того, что промежуточный вред вызван эндогенными факторами, судья должен проявлять крайнюю осмотрительность. 3. Статистическая информация может быть и должна являться составной частью оснований оценки действий врача судом, поскольку позволяет добиться большей эффективности и объективности оценки действий врача 1. В основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан ответственности за причинение вреда здоровью граждан посвящен раздел XII. Статья 66 устанавливает, что «в случаях причинения вреда здоровью граждан виновные обязаны возместить потерпевшим ущерб в объеме и порядке, установленных законодательством Российской Федерации». В статье 68 установлена ответственность медицинских и фармацевтических работников за нарушение прав граждан в области охраны здоровья. Согласно этой статье: «В случае нарушения прав граждан в области охраны здоровья вследствие недобросовестного выполнения медицинскими и фармацевтическими работниками своих профессиональных обязанностей, повлекшего причинение вреда здоровью граждан или их смерть, ущерб возмещается в соответствии с частью первой статьи 66 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Возмещение ущерба не освобождает медицинских и фармацевтических работников от привлечения их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.» В принятом на данный момент в двух чтениях Государственной Думой проекте федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» 2 отсутствуют сами понятия «дефект медицинской помощи», «врачебная ошибка». 1 Kemelmajer de Carlucci A. Reparación de la «chance» de curación y relación de causalidad adecuada // Revista de Derecho de Daños (Аргентина) P Проект федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Текст законопроекта ко второму чтению // < 118

119 Этот законопроект претерпел бурной обсуждение и многочисленные поправки. Как негативное изменение в текущей редакции законопроекта следует отметить то, что из законопроекта была исключена ранее содержавшаяся в нем статья 92 «Врачебная ошибка при оказании медицинской помощи». Текст статьи в одном из более ранних вариантов законопроекта (до внесения в Госдуму) был следующим: «1. Врачебной ошибкой при оказании медицинской помощи признается допущенное нарушение качества или безопасности оказываемой медицинской услуги, а равно иной ее недостаток независимо от вины медицинской организации и ее работников. 2. Ущерб, причиненный жизни и здоровью граждан в результате врачебной ошибки при оказании медицинской помощи, подлежит возмещению за счет средств страхования, осуществляемого на основании отдельного федерального закона». Нам представляется ошибочным предлагавшееся пунктом 1 статьи 92 законопроекта «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» определение понятия «врачебная ошибка» как «допущенного при оказании медицинской помощи нарушения качества или безопасности оказываемой медицинской услуги, а равно иной ее недостаток независимо от вины медицинской организации и ее работников», поскольку, по сути, не разделяет понятий собственно врачебной ошибки и врачебной халатности, дает необоснованно расширительное толкование понятия врачебной ошибки, отождествляя это понятие с понятием «дефект медицинской помощи» (опять же в расширительном понимании). Несколько ранее была следующая редакция этой статьи (под номером 93 и названием «Профессиональная ошибка при оказании медицинской помощи»): «1. Профессиональной ошибкой при оказании медицинской помощи признается допущенное нарушение качества или безопасности оказываемой медицинской услуги, а равно иной ее недостаток, независимо от вины медицинской организации и ее работников. 2. Решение о признании профессиональной ошибки принимается коллегиально комиссией по расследованию случаев причинения вреда жизни и здоровья пациентов. В состав комиссии входят на общественных началах законные представители пациента, медицинской организации, страховых компаний, а также представители органов исполнительной власти, профессиональных общественных объединений медицинских работников, общественных объединений по защите прав граждан в сфере охраны здоровья граждан. 119

120 3. Ущерб, причиненный жизни и здоровью граждан в результате профессиональной ошибки при оказании медицинской помощи, подлежит возмещению за счет средств страхования, осуществляемого на основании отдельного федерального закона» 1. Суть претензий к законопроекту в части определения понятия «врачебная ошибка» не изменилась. Однако в той редакции законопроекта, что прошла второе чтение, само упоминание врачебной ошибки оказалось исключено. Правда, пункт 9 части 5 статьи 19 законопроекта относит к правам пациента «возмещение вреда, причиненного здоровью при оказании пациенту медицинской помощи», а статья 98 «Ответственность в сфере охраны здоровья» определяет ряд оснований и условий наступления, механизмов реализации ответственности в сфере охраны здоровья: «1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица организаций несут ответственность за обеспечение реализации гарантий и соблюдение прав и свобод гражданина в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации. 2. Медицинские организации, медицинские работники и фармацевтические работники несут ответственность за нарушение прав граждан в сфере охраны здоровья, причинение вреда жизни и (или) здоровью при оказании гражданам медицинской помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации. 3. Вред, причиненный жизни и (или) здоровью граждан при оказании медицинской помощи, возмещается медицинскими организациями в объеме и порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 4. Возмещение вреда, причиненного жизни и (или) здоровью, не освобождает медицинских и фармацевтических работников от привлечения их к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.» Однако едва ли эта статья может быть оценена как надлежащим образом урегулировавшая обсуждаемые вопросы в смысле необходимой детализации и снятия всех проблемных вопросов, связанных с «белыми пятнами» в обсуждаемой сфере. Понятия «дефект медицинской помощи», «врачебная ошибка», «халатность медицинского работника», «несчастный случай» оказались снова не определены и не разведены. Аргумент о том, что ничего страшного, суд рассмотрит каждое конкретное дело по существу и разберется, едва ли может быть признан обоснованным, поскольку чрезвычайная сложность такого рода дел, ложно по- 1 < 120

121 нимаемое в медицинской среде чувство корпорации, когда в абсолютном большинстве случаев врачи отказываются свидетельствовать против своих коллег, не дают оснований согласиться с этим аргументом. И мы убеждены, что указанные вопросы должны быть урегулированы на уровне закона. Понятно, что ситуации, условно названные: «врачебная ошибка врача, осуществляющего терапию», «врачебная ошибка медицинского работника, осуществляющего забор и исследование результатов анализов и освидетельствований», «врачебная ошибка персонала, тестировавшего медикамент», «несчастный случай», «халатность врача, осуществляющего терапию», «халатность медицинского работника, осуществляющего забор и исследование результатов анализов и освидетельствований», «действия самого больного, приведшего к дефекту медицинской помощи», «побочный эффект», «дефект медицинской помощи в форме и результате преступного умысла», к сожалению, не могут быть четко отграничены друг от друга какой-то универсальной методологией. Более того, в ряде случаев эти ситуации могут накладываться друг на друга. Но без хотя бы минимального урегулирования на уровне закона тоже обойтись сегодня уже никак невозможно. Возвращаясь к действующему законодательству Российской Федерации, отметим, что, в общем, за дефект медицинской помощи (халатность и иные действия) может наступать и уголовная ответственность медицинского персонала, в том числе по следующим статьям Уголовного кодекса Российской Федерации: статья 109 «Причинение смерти по неосторожности»; статья 118 «Причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности»; статья 124 «Неоказание помощи больному»; статья 120 «Принуждение к изъятию органов или тканей человека для трансплантации»; статья 122 «Заражение ВИЧ-инфекцией»; статья 125 «Оставление в опасности»; статья 293 «Халатность»; статья 128 «Незаконное помещение в психиатрический стационар»; статья 237 «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей»; статья 171 «Незаконное предпринимательство»; статья 233 «Незаконная выдача либо подделка рецептов или иных документов, дающих право на получение наркотических средств или психотропных веществ»; статья 235 «Незаконное занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью»; 121

122 статья 140 «Отказ в предоставлении гражданину информации»; статья 236 «Нарушение санитарно-эпидемиологических правил»; статья 238 «Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности»; статья 285 «Злоупотребление должностными полномочиями»; статья 292 «Служебный подлог»; статья 307 «Заведомо ложные показания, заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод». Как пишет Джон Банджа, наиболее часто встречающимися самооправданиями медицинских работников в связи с врачебной ошибкой являются: «Для чего раскрывать факты врачебных ошибок? Ведь больной умрет в любом случае»; «Сказать семье пациента, претерпевшего врачебную ошибку, будет еще большим усугублением их состояния»; «Это была ошибка пациента. Если бы он был не таким (ожиревшим, больным, недисциплинированным и т.д.), эта ошибка не причинила бы столько вреда»; «Ну, мы сделали все возможное. Такие вещи случаются»; «Если мы не полностью и абсолютно уверены, что врачебная ошибка была и что ею был причинен ущерб, мы и не должны говорить об этом» 1. Но это тупиковый путь. Врачебная ошибка это сложный феномен, требующий очень серьезных исследований и обсуждений, стыкующийся с медицинской деонтологией, биоэтикой, сложнейшими вопросами ценности человеческой жизни и ценности человеческого достоинства. Проблема врачебной ошибка это «палка о двух концах». И обсуждая проблему ущерба здоровью пациента вследствие врачебной ошибки, мы не должны объективности ради забывать и о враче, который не есть волшебник, не в его силах зачастую спасти человека или купировать опасное заболевание так, чтобы исключить инвалидность. Поэтому актуализируются задачи разработки детализированного и уточненного определения понятия «врачебная ошибка», уточнения ее квалифицирующих признаков и условий, содержательного разграничения этого понятия с понятиями «халатность врача» и «несчастный случай». Однако необходимо разграничение (или уточнение корреспонденции) понятия «врачебная ошибка» («ошибка врача») не только с понятием «врачебная халатность», но и с такими часто применяемыми понятиями, как «дефект медицинской помощи», «ненадлежащее оказание медицинской помощи», «ненадлежащее исполнение врачом или иным медицинским пер- 1 Banja J. Medical Errors and Medical Narcissism. Sudbury (MA; USA): Jones & Bartlett Learning,

123 соналом профессиональных обязанностей», «неправильное лечение пациента». Необходимо также уточнение содержания понятий «вред», «негативные последствия», «вина», «виновное причинение вреда», «невиновное причинение вреда», «вред, причиненный противоправным действием», «вред, причиненный правомерным действием». «Здоровье является состоянием полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствием болезней или физических дефектов», так гласит одно из положений Устава Всемирной организации здравоохранения. В сохранении благополучия и здоровья роль современной медицины неоспорима. Именно к медицинским работникам человек обращается в случае болезни, но, к сожалению, случается так, что действия, а так же и бездействие, медицинских работников приводит к трагедии. И связано это зачастую с ошибочными действиями медицинского персонала. Каждый такой случай, возникающий в связи с ошибками в профессиональной деятельности врачей не должен оставаться без внимания. Любой человек, являющийся пациентом, при обращении к медицинскому работнику должен быть уверен, что его права защищены. МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ОХРАНЫ ПАМЯТНИКОВ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ ВЕРХНЕГО ПОВОЛЖЬЯ ( ГГ.) Личак Н.А. Ярославский государственный технический университет Современный этап в развитии отечественной историографии проблем охраны памятников связан с необходимостью теоретического осмысления наиболее употребляемых в исторической науке приемов исследования, а также качественным переосмыслением по сравнению с советским периодом целого ряда ее центральных теоретико-методологических установок. Методология исторического знания включает в себя учение об историческом знании, его принципах, законах, методах, тесно связана с общей теорией познания, теорией исторического знания, историографией, источниковедением [3, с. 170]. Наряду с этим историческая наука, формируя методологическую основу, ориентируется на поиск рациональных путей исследования, выбор оптимальных методов познания на всем протяжении исследования от этапа наблюдения и до получения конечного результата. Все этапы исследования в рамках исторической науки, объективно соответствуют общим принципам теории информации и процедурам формали- 123

124 зации, систематизации, организации определенных массивов информационных данных. Метод исторического исследования имеет все характеристики общенаучного метода, включающего анализ и синтез, индукцию и дедукцию. История во многом описательная наука и в этом заключается ее особенность. Она имеет дело с единичными, уникальными и одновременно с типичными событиями. Вместе с тем история, как справедливо отметил В. Ф. Коломийцев в своей работе «Методология истории (От источника к исследованию)», - синтетическая наука, активно использующая достижения и методы других общественных наук [6, с. 31]. Особенностью теоретического знания является его обобщенность и абстрактность: восхождение от абстрактного знания к конкретному знанию, анализ и синтез, индукция и дедукция и т.п. В исследовании охраны памятников искусства и старины Верхнего Поволжья был осуществлен подход к исторической науке как к комплексному гуманитарно-общественному знанию с учетом современного уровня исторической информатики и междисциплинарных исследований [18]. При определении места истории в системе наук, особенностей объекта и методов исторического познания в процессе работы над проблемами сохранения культурного наследия Верхнего Поволжья в гг. большое подспорье оказала монография И. Д. Ковальченко [5]. Согласно принципам его работы «Методы исторического исследования», низший уровень научных методов методы конкретно-проблемные характеризуется их конкретностью, а методам высшего уровня методам философским присуща наибольшая обобщенность. При работе над темой исследования по вышеуказанной тематике были использованы проблемно-хронологический, историко-системный, историко-типологический и сравнительно-исторический методы [4]. Они позволили более полно раскрыть особенности становления и развития системы охраны памятников искусства и старины Верхневолжского края в исследуемый период, выявить последовательность данных процессов во времени в совокупности с изменениями, происходившими на различных этапах становления и развития памятникоохранного дела в губерниях Верхнего Поволжья с начала 1920-х гг. Данные методы существенно помогли выстроить типичную для российской провинции модель формирования системы охраны памятников истории и культуры в советское время, отображающую реальную канву исторических событий, выявить соотношение закономерностей и случайностей в ходе культурно-исторического процесса [10, вып. 3, с. 5-37]. В работах, связанных с этапами формирования государственной системы охраны памятников искусства и старины в Ярославской, Владимирской, 124

125 Тверской, Костромской и Ивановской губерниях в гг. применялся также принцип историзма, базирующийся на таких философских формах смены явлений, сосуществований и состояний материи как пространство и время [7]. Использование данного принципа помогло решить задачу наиболее полного раскрытия тематики культурного строительства в вышеуказанных губерниях в исследуемый период. Принцип историзма позволил выстроить логику происходивших событий в местной системе не в отрыве от основных тенденций развития советского общества и государства в заявленных хронологических рамках, а в соответствии с реальной исторической обстановкой того времени. Для раскрытия природы исторического познания важную роль при написании статей сыграла работа Б. Г. Могильницкого «Введение в методологию истории» [8]. Кроме того, применительно к настоящему исследованию, принцип историзма предусматривает изучение развития системы охраны памятников в Верхневолжском регионе с учетом конкретных исторических условий, в хронологической последовательности и помогает выявить эволюцию развития процессов учета, сохранения в 1920-х гг., а также разрушений памятников истории в 1930-х гг. на территории Верхнего Поволжья, осветить качественные изменения в данном процессе, определить исторические реалии перехода от одного этапа к другому. Принцип объективности, также использовавшийся при работе над темой исследования, позволил выявить общие закономерности процессов, происходивших в российской провинции с памятниками архитектуры и древнерусской живописи в рассматриваемый период, избегая излишне политизированных оценок и привлекая широкий круг источников, тем самым воссоздавая достоверную картину охраны исторического имущества в Верхневолжском крае в гг. Принцип системного анализа позволил выявить отдельные факты и события в рамках исследуемой темы как отражение характерных явлений в системе охраны памятников. Необходимо также учитывать принцип адекватности предполагаемых подходов и методов объекту и предмету исследования и используемых в нем источников [10, вып. 1, с. 114]. В современный век важную роль в методах исторического познания играют количественные методы и историческая информатика. Существуют и широко применяются следующие наиболее распространенные математикостатистические методы: контент-анализ, социометрия, графические методы, выборочный метод, количественный метод и т.д. Данные методы незаменимы, как убедительно доказали в своей работе Л. И. Бородкин и И. М. Гарскова «Историческая информатика» при комплексном оперировании 125

126 большим числом показателей множества исторических работ, а также при считывании массовой информации многомерности исторических процессов, отложившейся в соответствующей литературе и письменных источниках [2, с. 10]. Применение количественных методов позволило в значительной степени преодолеть описательность при работе над исследованием, достоверно раскрыть параметры изучаемых процессов и явлений, приведенные в исторической литературе, а также более точно и строго отразить соответствующие качественные характеристики исследуемых фактов и событий, например, количество памятников искусства и старины на территориях губерний на начальном этапе охранных мероприятий, а также дать количественный состав разрушенных и приспособленных церквей и памятников под склады и т. д. Проблема выборки, определения типичности и уникальности изучаемого объекта, сочетания микро- и макроуровней исторического познания [10, вып. 4, с ] может быть решена только с учетом знания исторических реалий и закономерностей развития гг., а также правительственной политики по отношению к охраняемым объектам, отношения общественности, местного самоуправления (губернских комитетов, исполкомов) и Русской православной церкви к проводимым мероприятиям в регионах. В настоящее время резко усилилась математизация исторических исследований, происходящая на фоне бурно развивающегося процесса информатизации современного общества [7, с. 209]. Применение компьютерных технологий при работе над темой базировалось на следующих направлениях: создание архива машиночитаемых данных, базы данных и соответствующего сопровождения; осуществление анализа редких исторических источников (например, грамоты Святейшего Патриарха Тихона c благословением работы Комиссии по реставрации памятников искусства и старины, подписанная им в августе 1918 г.); моделирование процессов и явлений, происходивших в системе охраны памятников искусства и древнерусской живописи и отношением к этим процессам верующих в Верхнем Поволжье гг. На этом фоне дискуссионными выглядят рассуждения об информационном источниковедении. Водоразделом в этих дискуссиях является вопрос о том, как далеко за пределы «компьютерного источниковедения» простирается область исторической информатики [3, с. 39]. Компьютерное источниковедение обычно понимается как совокупность методов и технологий создания машиночитаемых исторических источников, которые оказали существенную помощь при раскрытии истории памятникоохрани- 126

127 тельных мероприятий в верхневолжских губерниях в первой половине XX столетия. Таким образом, комплексное использование названных методов и научных принципов позволяет наиболее полно и широко раскрыть основные закономерности и особенности деятельности государственных и местных органов по сохранению наследия в Верхневолжском регионе периода гг. Историческая наука, реагируя на вызовы времени, развивает источниковедение и модифицирует научную методологию в отношении доступа к историческому факту. Список литературы 1. Бовыкин Б. И. Проблемы изучения исторической информации (к вопросу об информационном источниковедении) // Информационный бюллетень АИК. М., Вып Бородкин Л. И., Гарскова И. М. Историческая информатика. М.: МГУ, с. 3. Дорошенко Н. М. Философия и методология истории в России (конец XIX - XX века). СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, с. 4. Иванов В. В. Методология исторической науки. М.: Высш. шк., с. 5. Ковальченко И.Д. Методы исторического исследования. М.: Наука, с. 6. Коломийцев В. Ф. Методология истории (От источника к исследованию). М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), с. 7. Методология истории / Под ред. А. Н. Алпеева и др. Минск: НТООО "ТетраСистемс", с. 8. Могильницкий Б. Г. Введение в методологию истории. М.: Высшая школа, с. 9. Проблемы исторического познания в свете современных междисциплинарных исследований. М.: РГГУ, с. 10. Теоретические проблемы исторических исследований. М., Вып

128 МЕХАНИМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ УНИВЕРСАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА: ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Павленко Е.М. к.ю.н., доцент кафедры конституционного и административного права ИПиГО Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Сегодня признание человека, его прав и свобод высшей ценностью является одновременно и базовым международным, и конституционноправовым принципом, а также основной задачей гуманизации общественной и государственной жизни, в частности гуманизации права в Российской Федерации. Современные процессы глобализации оказывают значительное воздействие на международное право, особенно в сфере сотрудничества государств по защите прав человека. Основной тенденцией при этом становится постоянно возрастающая его роль, проявляющаяся в детализированной разработке и конкретизации международных принципов и норм, регулирующих основные права и свободы, которые должны соблюдаться государствами, а также в создании системы международного контроля за выполнением государствами взятых на себя обязательств. Проблемы соотношения международного и внутринационального права в области правового регулирования вопросов, связанных с признанием, обеспечением и защитой прав человека приобретают в настоящее время иное звучание. Это происходит в силу разных причин, в том числе и потому, что Россия стремится сегодня позиционировать себя в рамках международного сообщества как сильное государство полноправный участник, добросовестно выполняющий взятые на себя обязательства по международным договорам. Заявляет о проведении глубокого реформирования всей внутринациональной системы, в том числе национальных механизмов защиты и о стремлении воплотить на практике те демократические принципы, которые закреплены в нашей Конституции, прежде всего признание, уважение и соблюдение прав и свобод человека. 128

129 С момента создания ООН приняты сотни международных договоров по правам человека, среди последних особое значение имеют Конвенция по правам инвалидов и Международная конвенция для защиты лиц от насильственных исчезновений, участником которых пока не является Россия. Действует множество структур в системе ООН, составляющих единый универсальный механизм защиты прав человека: Верховный комиссар ООН по правам человека, должность и аппарат которого появились в 1993 году, новый орган - Совет ООН по правам человека, действующий с 2006 года и упразднивший всем известную Комиссию ООН по правам человека, в котором представлена РФ (её срок продлится до 2012 г.), и целый комплекс договорных органов (так называемых конвенционных комитетов), например, Комитет ООН по правам человека, Комитет ООН против пыток и др., компетенцию семи из восьми действующих признала наша страна. В настоящее время в рамках ООН осуществляется поэтапная реформа, направленная на повышение эффективности существующего правозащитного механизма, это определяет актуальность данной проблематики и нацеливает теоретиков и практиков на то, чтобы с должным вниманием относиться ко всем изменениям, происходящим в рамках международного права вообще, международного права прав человека в частности. Однако как показывает опыт научных исследований в последние несколько лет, они сосредоточены в большей степени на проблемах сотрудничества государств в области прав человека на региональном уровне. Безусловно, Российская Федерация является государством-участником старейшей региональной организации Совета Европы, в рамках которой действует уникальный механизм Европейский Суд по правам человека в Страсбурге. Интерес к практике Европейского Суда и проблеме исполнения решений по делам против РФ обусловлен первым местом по количеству жалоб, которое занимает наша страна. В настоящее время в производстве Суда находится индивидуальных сообщений против России, по 880 из которых уже приняты решения. В любом случае, детальный анализ и обобщение практики и Европейского Суда по правам человека, и договорных органов ООН и других структур по делам против РФ, выявление особенностей решений данных органов и проблем их исполнения в нашей стране имеет важнейшее теоретико-методологическое и практическое значение. В качестве теоретической основы для возможных исследований в данной области можно назвать труды зарубежных и отечественных ученых, получившие научное признание в области международного, конституционного права и теории прав человека. 129

130 В частности, по проблеме соотношения норм международного и национального права в области защиты прав человека в условиях современных глобализационных процессов проводили исследования А. Барбук, В.В. Гаврилов, Б.Л. Зимненко, Г.В. Игнатенко, М.Н. Кузьмина, С.Ю. Марочкин, И.И. Лукашук, Е.Г. Ляхов, С.Э. Несмеянова, В.Я. Суворова, Е.Т. Усенко и многие другие авторы. Вопросы международной защиты прав человека, касающиеся, в том числе международного контроля за соблюдением государствами обязательств в области прав человека, детально анализировались в трудах советских и российских ученых В.В. Гаврилова, С.С. Дикмана, Г.К. Дмитриевой, В.А. Карташкина, Ю.М. Колосова, Г.Е. Лукьянцева, В.Г. Манова, Р.А. Мюллерсона, И.В. Николайко, Ю.А. Решетова, СВ. Черниченко, Л.М. Этнина, М.Л. Энтина, а также в работах зарубежных исследователей А. Баефски, Ф. Олстона, Э. Эватт, Р. Хански, М. Шейнина и других авторов. Механизм защиты прав человека, созданный и действующий в рамках Совета Европы детально разработан в трудах С.А. Абашидзе, Е.С. Алисиевич, В.Г. Бессарабова, В.Д. Бордунова, С.А. Горшковой, В.А. Карташкина, Т.Н. Нешатаевой A.M. Жирмонта, К.А. Экштайна, М.Л. Энтина и многих других авторов. Несмотря на большое количество работ по заявленной тематике, многие вопросы в рамках исследуемой темы до сих пор остаются недостаточно изученными, поэтому их детальная разработка имеет важное значение. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, вступая в должность и произнося свою речь, сказал, что одним из приоритетов его деятельности на данном посту является поэтапная реформа системы ООН: «эффективность и рационализация должны стать мерилом того, насколько Организация готова противостоять новым вызовам. Мы должны упростить и упорядочить наши правила, политику и процессы и привести нашу практику в соответствие с передовой практикой частного и государственного секторов (Департамент полевой поддержки для лучшего обслуживания наших миротворческих миссий, Бюро по вопросам этики, а также новую систему внутреннего правосудия, новые бюджетные механизмы). Перемены неизбежно вызывают сопротивление. Однако более сильная и более эффективная Организация Объединенных Наций это в наших интересах. Вот почему мы так активно работаем над этим». Деятельность системы механизмов ООН по защите прав человека тоже нельзя назвать идеальной. В частности, претензии к ранее существовавшей Комиссии ООН по правам человека заключались в упреке в чрезмерной бюрократизации, политизированности решений и использовании политики двойных стандартов при вынесении рекомендаций государствам, в которых 130

131 нарушения прав человека носят массовый характер, в отсутствии четких критериев при выборах в состав этого органа к государствам-кандидатам, невозможности приостановления или прекращения членства. Все эти претензии были учтены при создании Совета ООН по правам человека, он действует на основе других подходов, хотя и в его адрес сегодня уже звучит критика. Например, США обвинили Совет в чрезмерном пристальном внимании к проблемам нарушений прав человека в такой стране как Израиль, а другие государства усматривают в таком заявлении попытку США оказывать давление на Совет и международное сообщество. Подавляющее большинство проблем эффективности деятельности обсуждается в связи с практикой работы договорных органов или комитетов. В настоящей статье автор кратко освещает лишь две из них: 1) необходимость повышения уровня координации договорных органов, создание единой прочной системы путем упорядочения методов их работы; 2) необходимость совершенствования процесса представления докладов государствами по осуществлению договоров, включая согласование требований в отношении представления докладов По первой проблеме необходимо отметить, что изначально каждый договорный орган стремился подходить к своей работе независимо от других, несмотря на дублирование многих аспектов деятельности, разрабатывая собственные формы и процедуры деятельности. Однако практика доказала, что необходима стандартизация в области терминологии, методов работы, учёта позитивного опыта, например, по созданию предсессионных рабочих групп, межкомитетских совещаний, разработке общих требований к экспертам, процедуре и т.п. Именно в этом направлении осуществляется сегодняшняя реформа. По второму вопросу нужно сказать, что по мере появления новых комитетов (Комитета по защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей, Комитета по правам инвалидов), т.е. расширения системы договорных органов, возникли проблемы, связанные с задержкой в представлении или рассмотрении периодических докладов (или с непредставлением их вообще государствами), а также с дублированием требованием договорных органов в отношении представления докладов. Была высказана идея в рамках реформирования об обеспечении государствам возможности представления единого доклада сразу во все комитеты, но в результате жарких обсуждений пришли к выводу, что это станет огромной проблемой для самих государств-участников. Поэтому в качестве решения данного вопроса было предложено готовить периодические доклады, состоящие из общего документа, излагающего целостный взгляд на осуществление прав человека, и документа, касающегося конкретного договора, в котором основное вни- 131

132 мание будет уделяться вопросам, имеющим отношение непосредственно к каждому комитету и соответствующему договору. Безусловно, в рамках и на уровне статьи, невозможно рассмотреть все нюансы деятельности и реформирования комитетов и других органов, входящих в правозащитный механизм ООН. При этом одной из проблем, требующих первостепенного разрешения на фоне перечисленных, остается исполнение заключительных замечаний общего характера, принимаемых комитетами по докладам государств-участников и решений по индивидуальным сообщениям в пять комитетов против государства, что связано напрямую с реализацией на практике принципа добросовестности выполнения взятых на себя обязательств государствами-участниками, в том числе Российской Федерацией. ПРОБЛЕМА РЕАЛИЗАЦИИ СВОБОДЫ СОВЕСТИ В ВОЕННО- МОРСКОМ ФЛОТЕ РОССИИ Иванеев С.В. к.ю.н., доцент кафедры КиАП Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ), профессор Академии военных наук Общеизвестно, что «религизация» политики, то есть синтез религии и политики является угрожающим фактором для самого сосуществования России. Это очевидно, как ясный день! В своей небольшой статье автор хотел бы рассмотреть отрицательное влияние религиозного фактора на сознание, быт и интересы части многострадального российского народа, живущего во имя иллюзорного вечного счастья «за гробом», и, особенно, военных моряков-подводников, выполняющих боевые задачи на благо нашего Отечества. Свобода совести в Вооруженных силах, других войсках и воинских формированиях должна осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О статусе военнослужащих». Однако в нарушение Конституции РФ и действующего законодательства в войсках открываются культовые сооружения, совершаются религиозные обряды и церемонии 1. Более того, клерикализация армии и флота нарушает основополагающие принципы самой концепции воспи- 1 C. А. Бурьянов. СВОБОДА СОВЕСТИ И СВЕТСКОСТЬ ГОСУДАРСТВА В РФ. Теоретикоприкладное исследование за 2009 начало 2010 гг. М.: "ТФ МИР", с. Тираж 500 экз. ISBN

133 тания военнослужащих ВС РФ 1, и деятельность священнослужителей в качестве сотрудников Минобороны РФ является противоречащей закону. В соответствии с Конституцией России Российская Федерация светское государство, что подразумевает нейтралитет государства в мировоззренческой сфере и отсутствие какой-либо религиозной политики. Но на практике российское государство вопреки принципу светскости государства «проводит религиозную политику и, как следствие, нарушает основополагающие принципы в сфере свободы совести» 2. Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» запрещает использовать должностные полномочия в интересах религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности (пп.13 п.1 ст. 17 ФЗ 79 от 27 июля 2004 года) и создавать в государственных органах структуры религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур (пп.14 п.1 ст. ФЗ 79 от 27 июля 2004 года). Однако на деле в России имеют место нарушения указанных принципов со стороны правящей группы, которые проявляются в виде клерикализации светского пространства, в том числе армии и флота 3 : «Великую православную святыню - Пояс Пресвятой Богородицы из Ватопедского монастыря на Афоне - прибывшую в Петербург, в аэропорту «Пулково встретил премьер-министр России Владимир Путин», сообщает Интерфакс. «Сопровождавшие В.Путина вице-премьер Дмитрий Козак и губернатор Петербурга Георгий Полтавченко также подошли к святыне, приложились к ковчегу с поясом» 4. «Президент России Дмитрий Медведев и премьер-министр Владимир Путин, отмечая День народного единства в Нижнем Новгороде, побывали у памятника Минину и Пожарскому, а президент также в сопровождении губернатора Нижегородской области Валерия Шанцева приложился к поясу Пресвятой Богородицы в Александро-Невском кафедральном соборе» 5. 1 Приказ МО РФ от 11 марта 2004 г. N 70 «Об органах воспитательной работы ВС РФ». 2 C. А. Бурьянов. СВОБОДА СОВЕСТИ И СВЕТСКОСТЬ ГОСУДАРСТВА В РФ. Теоретикоприкладное исследование за 2009 начало 2010 гг. М.: "ТФ МИР", с. Тираж 500 экз. ISBN Мозговой С.А. Некоторые вопросы правового регулирования взаимоотношений вооружённых сил с русской православной церковью (1992 г. настоящее время), «Военно-юридический журнал», Мозговой С.А. К вопросу о введении института военного духовенства в Российской армии, «Военно-юридический журнал», 2010, N

134 На сегодняшний день наука обязана расчистить путь к истинному пониманию религии, т.к., в том числе и в правительственных кругах ряда государств, проводятся спекуляции в массовом масштабе, когда общественное мнение дезориентируется по проблемам понимания что есть религия. Главная спекуляция касается ненаучного представления о религии, будто она есть совокупность высоких общечеловеческих идеалов, моральных принципов и норм. При этом взгляд общественности отводится от того главного, что есть религия. А она есть, прежде всего, и главным образом, фантастическое, иллюзорное миропонимание, стержень которого составляет вера в сверхъестественное. По классическому определению, данному религии Ф. Энгельсом, «Всякая религия является фантастическим отражением в головах людей тех внешних сил, которые господствуют над ними в их повседневной жизни, отражением, в котором земные силы принимают форму неземных» 1. Таким образом, создаются прецеденты представления религии некой морально-этической системой, которой фактически она не является. К сожалению, и в практике российского правосознания нередко допускается странно-либеральное отношение к религии, которое нередко расходится с основными законами и конституционными основаниями, по которым религия отнюдь не случайно отделяется от школы и государства. В Конституции Российской Федерации провозглашено, что она является светским государством, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. Однако происходит интенсивное проникновение РПЦ во многие государственные структуры, включая армию и правоохранительные органы. При этом церковь пользуется государственной поддержкой. Попытка фактического огосударствления одной из конфессий в многонациональной и многоконфессиональной стране представляется недальновидной, создающей предпосылки для усиления и обострения скрытой межконфессиональной и межнациональной борьбы, способной выразиться в последующих опасных проявлениях национальной и религиозной розни, нарушающей статью 13 Конституции Российской Федерации. Представляется целесообразным пересмотреть складывающуюся практику и ее законодательное регулирование, с учетом современных реалий, интересов противодействия межнациональным и межконфессиональным конфликтам, в целях формирования реальных условий признания и гарантирования прав и свобод человека и гражданина, согласно общепринятым 1 Энгельс Ф. Анти-Дюринг. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., изд. 2, т. 20, с,

135 принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1. Сейчас, когда, по словам генерал-полковника, Героя Советского Союза, губернатора Московской области Б.В. Громова «армия дышит на ладан», завершился очередной этап клерикализации государства: в то время, когда на вооружение Российской армии практически не поступает новая военная техника, ей вместо танков, самолётов и высокоточного оружия, которое, по мнению ряда военных специалистов, будет определять характер будущей войны - войны шестого поколения, навязывают невежественных попов, а в качестве воспитательной работы предлагается архаика Средневековья. Ситуация с бедными офицерами и членами их семей такова, что они уже вынуждены проводить беспрецедентную акцию протеста бесквартирных военнослужащих «Построение обманутых полков», т.к. другим способом докричаться до Верховного главнокомандующего 200 тысяч бесквартирных офицеров не могут 2. Вспоминая спустя 11 лет трагедию «Курска», мы вынуждены констатировать, что положение ВМФ России за эти годы значительно ухудшилось и сегодня уже является критическим. Об этом на круглом столе в Москве заявил Валентин Селиванов, адмирал, в 90-е годы начальник Главного штаба ВМФ. «В Военно-Морском Флоте списано до процентов надводных кораблей, подводных лодок, боевых самолетов. Построить собираются только один надводный корабль и одну дизельную подводную лодку. На флотах осталось по кораблей, катеров и подводных лодок. Большинство из них катера. Подумайте только: 251 атомную подводную лодку построил Советский Союз. В год сдавали флоту по субмарин. Сейчас же на Северном и Тихоокеанском флотах единицы атомных подводных лодок, а дизельных на Северном флоте в постоянной готовности только две, на Балтике и Черноморском флоте по одной. Ударной авиации в ВМФ нет вообще, а ведь было четыре морские авианосные авиадивизии. Всего на флоте в готовности 129 летательных аппаратов. Это в основном военно-транспортная авиация для обслуживания командного состава и несколько десятков противолодочных вертолетов. Нынешние силы не позволяют спланировать и провести хотя бы одну из тех пяти операций, которую должен проводить каждый флот», подчеркнул адмирал 3. 1 Дамаскин О.В. Россия в современном мире: проблемы национальной безопасности. М.: Наука, с

136 Исходя из этого, все содержание воспитательной работы с членами экипажей оставшихся подводных лодок уже сейчас должно быть, направлено на формирование у моряков-подводников более цельных взглядов на сложный характер военных, прежде всего боевых действий будущего и глубокое изучение ими наиболее перспективных форм и способов вооруженной борьбы. Только при таком подходе можно обеспечить успешное решение важнейшей задачи воспитательной работы - дать базовую подготовку и сформировать современное научное мировоззрение моряков-подводников, способных рассматривать войну, операцию (бой) или сражение в целом, т.е. как систему и создавать новое, а затем четко управлять своими действиями в самой сложной, быстро меняющейся обстановке. Вот что необходимо срочно осуществлять, а не навязывать армии «замполитов в рясах»! Но что же, мы видим в ответ на явный развал ВМФ? Оказывается для командования флота в создавшейся ситуации остается только уповать на «господа бога», приглашая настоятеля Свято- Никольского храма в поселке Видяево (Мурманская область) иерея Сергия Шерфетдинова для проведения «духовных бесед» с членами экипажей подводных лодок: «Организатором встреч выступил заместитель командира дивизии по воспитательной работе. На одной из своих встреч отец Сергий рассказал морякам-подводникам о Великом посте, его духовном смысле и покаянии. После беседы был показан художественный фильм Павла Лунгина «Остров». Священник дал духовную оценку картины и объяснил с православной точки зрения некоторые детали сюжета» 1. Поражает идеологическая и мировоззренческая близорукость заместителя командира дивизии по воспитательной работе, наивно верящего в способность бороться с неуставными взаимоотношениями, употреблением спиртных напитков, наркотических и токсических веществ и другими злоупотреблениями в среде моряков-подводников с помощью Библии. Видимо он не понимает, что во всех авраамических религиях: иудаизме, христианстве и исламе можно найти сколько угодно как призывов к жертвенности и богобоязненности, так и к насилию и ненависти. Фактически любой проповедник становится лицемером, занимаясь фальсификацией, отбирая «по обстоятельствам» то одну, то противоположную сторону «своего» религиозного учения. Приходится закавычивать слово «своего», потому что на деле его своё может быть просто нигилизмом и цинизмом, чем-то и близко не стоящим к какой-нибудь искренней религиозной вере. Заместитель командира дивизии по воспитательной работе, видимо, плохо учился в академии, и мало читал научно-философской литературы, если, занимая такую серьезную должность, не понял того, что верующий

137 моряк-подводник не может и не хочет найти свое настоящее место в этом мире. Он будет отворачиваться от «мира дольнего», все его помыслы, стремления и мечты будут направлены к «миру горнему». Отдав сердце богу, и подняв свои очи к небесам, верующий моряк-подводник будет с меньшей остротой чувствовать тяготы и лишения военной службы. Ему будет казаться, что религия помогает ему служить, ибо возвышает его над неустроенной и несовершенной жизнью, над мирскими дрязгами, способными доставлять лишь одни страдания. Отвлекаясь от житейских неурядиц, он будет чувствовать себя чище и возвышеннее. Более того, им будут овладевать по временам приступы умилительного расположения к своим армейским товарищам и командирам. Прежней перевозбужденности и нервозности, заставляющей страдать от какого-либо хамства или плохого настроения, уже не будет, их место займет умиротворенность. Видимо лояльность военных моряков к своему руководству является главным основанием, ради чего все эти «политбеседы» устраиваются. К огромному сожалению, командование флота не хочет сознавать того, что религия является одной из форм морального обольщения, и психотерапевтический эффект, получаемый от приглашения иерея Сергия Шерфетдинова для проведения «духовных бесед» с членами экипажей подводных лодок, обойдется очень дорого, ибо он достигается путем бегства моряков от реального мира и самих себя. Заканчивая свою статью, и, горько сожалея о развале флота, и попытки командования приобщения моряков-подводников к «духу Христову», тем не менее, хочется надеяться на то, что командование ВМФ начнет все-таки проводить воспитательную работу, направленную на реализацию конституционной свободы совести, а не религиозную политику. 137

138 ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ Волков А.М. к.ю.н., к.т.н, доцент кафедры административного и финансового права юридического факультета РУДН, заслуженный работник высшей школы РФ Трофимова И.А. старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) В зависимости от того, нормами какой отрасли права, определяется юридическая ответственность за конкретное деяние в сфере земельных правонарушений, оно может квалифицироваться как гражданское, административное, дисциплинарное или уголовное правонарушение (преступление). По мнению одних авторов, понятие «земельное правонарушение», которым оперирует Земельный кодекс, не укладывается в рамки типологии правонарушений, давно установленной как в теории права, так и в нормотворческой и правоприменительной практике 1. По мнению тех же авторов, выделение в российской правовой системе такой отрасли, как земельное право, само по себе не означает, что земельно-правовые отношения охраняются только нормами данной отрасли. Охрана данных отношений в действительности осуществляется нормами гражданского, административного, трудового и уголовного права - в зависимости от объекта и тяжести совершенного правонарушения. По их мнению, на практике под «земельным правонарушением» можно понимать деяние (действие или бездействие), нарушающее нормы той отрасли права, которая охраняет регулируемые земельным правом общественные отношения, совершенное виновно (умышленно или по неосторожности) и причиняющее вред частным, государственным или общественным интересам 2. Следует отметить, что в положении п. 1 ст. 74 Земельного кодекса, не предусмотрены конкретные меры юридической ответственности, а содер- 1 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации /Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., С Там же. С

139 жатся отсылки к законодательству об административных правонарушениях и уголовному законодательству Российской Федерации 1. Административное право, рассматривая земельный участок как природный объект и ресурс, предусматривают санкции со стороны государственной власти за нарушения установленного порядка использования земельных участков, так как земельные правонарушения подрывают основу жизнедеятельности всего гражданского общества и относятся к числу наиболее общественно опасных 2. Часть 1 ст. 2.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ) устанавливает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность 3. По мнению некоторых авторов, в главе 2 КоАП РФ отсутствует вычлененное понятие «административная ответственность». Хотя при тщательном изучении и анализе ст. 2.1 КоАП РФ можно заметить, что административная ответственность наступает исключительно при наличии основания - совершения административного правонарушения 4. Необходимо отметить, что в соответствии с главой 1 КоАП РФ в понятие «административная ответственность» включаются действия государственных органов принуждения и их должностных лиц в рамках их компетенции, например судов, федеральных служб, в том числе налоговой службы, регистрационных органов и иных надзорных инстанций, в том числе и негосударственных организаций, направленные на достижение основной цели и принципа административного законодательства: неотвратимости наказания за совершенный противоправный поступок. И.В. Максимов отмечает, что в условиях правового государства юридическая ответственность приобретает двойную направленность: во-первых, на защиту прав и свобод личности и, во-вторых, на надежную охрану общественного правопорядка от нарушений. В зависимости от того, насколько полно и точно реализуются требования правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность, определяется степень прочности и незыблемости правопорядка в обществе и государстве 5. 1 СЗ РФ Ст Митягин К.С. Правовая природа земельного участка: научно-практические межотраслевые правовые подходы // Законодательство СЗ РФ Ст См.: Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право. М.: С Максимов И.В. Административные наказания. М., С

140 По определению других ученых: «административная ответственность - это реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц)» 1. На наш взгляд, следует согласиться с данной точкой зрения, которая подтверждается нормами административного права. Все составы правонарушений, предусмотренные административным законодательством, содержат указания на форму деяния виновного лица, хотя большинство правонарушений и выражается в форме действия. Единственным основанием наступления административной ответственности в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ является совершение физическим или юридическим лицом административного правонарушения, характеризующегося всеми необходимыми юридическо-правовыми признаками (противоправность, виновность, наказуемость) и обобщающего в составе административного проступка все предусмотренные нормами административного права элементы, как-то: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона 2. Наказуемость за совершенное противоправное деяние означает, что административным проступком может быть признано исключительно конкретное противоправное, виновное деяние (действие или бездействие либо последовательное действие с бездействием или бездействие с действием - совокупность составов административного правонарушения), за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ установлена административная ответственность. Таким образом, правоприменителем - государственным органом или его должностным лицом, компетентным рассматривать дела, вытекающие из административных правонарушений, возможно применение к нарушителю «виновному субъекту» закрепленных в административном законодательстве санкций. Сущность административной ответственности заключается в воздействии на правонарушителя, которое влечет за собой отрицательные для правонарушителя последствия морального (предупреждение), материального (административный штраф) или личного (административный арест) характера. Цель этого воздействия - воспитание нарушителя, предупреждение правонарушений (общая и частная превенция). Административная ответственность сопровождается осуждением противоправного поведения от имени государства его полномочными органа- 1 Административное право: Учебник /Под ред. Л. Л. Попова. М.: Эксмо, С СЗ РФ Ст

141 ми и должностными лицами, государственной отрицательной оценкой действий правонарушителя. Для рассмотрения дел об административных правонарушениях установлен срок до 2 месяцев со дня совершения правонарушения либо со дня его обнаружения (при длящемся правонарушении). Различают несколько видов административных наказаний, которые могут применяться при совершении правонарушений в области охраны собственности на землю: предупреждение, административный штраф, конфискация или возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или объектом правонарушения, административное приостановление деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к административной не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред (ст. 74, п. 2 ЗК РФ). Применение административно-предупредительных и административнопресекательных мер осуществляется в порядке, установленном соответствующим федеральным законом или иным нормативным правовым актом, и должно быть обеспечено средствами судебного контроля. Но указанные меры отграничиваются от мер административной ответственности, поскольку не являются наказаниями, а в ряде случаев, например личное задержание или арест товаров, принадлежащих юридическому лицу, выступают в роли мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Лицо, в отношении которого применена такая мера, не считается административно наказанным, а примененные к нему принудительные меры вправе оспаривать в суде в установленном Гражданско-процессуальным кодексом РФ порядке обжалования действий и решений органов исполнительной власти (публичной администрации), нарушающих права и свободы человека и гражданина, а также права и законные интересы коммерческих и некоммерческих организаций. Институт административной ответственности содержит две основные и органически связанные друг с другом группы административно-правовых норм: материальные и процессуальные. Материальные административно-правовые нормы определяют общие положения и принципы законодательства об административной ответственности, виды субъектов административной ответственности и субъектов административной юрисдикции; перечень административных наказаний и условия их применения, а также устанавливают конкретные составы административных правонарушений и соответствующие санкции. 141

142 Процессуальные административно-правовые нормы определяют порядок производства по делам об административных правонарушениях, стадии производства и процессуальные права и обязанности судей, органов, должностных лиц, рассматривающих дела, а также процессуальные права и обязанности участников производства (граждан, юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности, потерпевших, законных представителей и защитников указанных лиц, свидетелей, экспертов и специалистов, прокуроров). КоАП РФ объединяет обе группы норм и содержит соответствующие разделы. Наряду с общими признаками юридической ответственности административная ответственность характеризуется следующими особенностями: - основанием административной ответственности является административное правонарушение; - субъектами административной ответственности могут быть физические и юридические лица; - мерой административной ответственности являются административные наказания, применяемые за совершение административных правонарушений; - административные наказания применяются широким кругом полномочных органов и должностных лиц в судебном и внесудебном (административном) порядке; - административные наказания применяются полномочными субъектами к неподчиненным им правонарушителям; - применение административного наказания не влечет судимости и увольнения с работы; - меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях. Административная ответственность сопровождается осуждением противоправного поведения от имени государства его полномочными органами и должностными лицами, государственной отрицательной оценкой действий правонарушителя. Некоторые ученые отмечают трудность понимания субъективной стороны административного правонарушения при определении вины юридического лица 1. Как определяет М.А. Лапина, это проявляется, в частности, в невозможности проявления психического отношения к содеянному и его последствиям со стороны юридического лица. Следовательно, является нере- 1 Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., С

143 альным использование в отношении юридического лица классического понимания вины как психического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию, имеющего интеллектуальный и волевой моменты., По ее мнению, указанное классическое понимание вины применимо только к физическим лицам 1. Как указывает М.С. Студеникина, при распространении КоАП РФ на юридических лиц возникла проблема законодательного закрепления понятия «административное правонарушение», «проступок», поскольку спорным оказался вопрос о таком элементе проступка, как вина. В классическом толковании понятия «вина» оно вряд ли применимо к юридическим лицам. Поэтому предлагалось дать два понятия административного проступка в зависимости от субъекта, его совершившего, отнеся термин «виновное действие или бездействие» только к физическим лицам. Применительно к административной ответственности юридических лиц предполагалось использование принципа объективного вменения. Но впоследствии от такого решения отказались. Административные правонарушения в области использования и охраны земель могут определяться, в зависимости от объекта посягательства. Следует различать административные правонарушения в области охраны собственности на землю и правонарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования 2. Например, среди правонарушений в области охраны собственности КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), уничтожение специальных знаков (ст. 7.2), самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд (ст. 7.9), незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного наследия (ст. 7.16) и другие правонарушения, предусмотренные статьями гл. 7 КоАП РФ. К административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и природопользования относятся: порча земель (ст. 8.6), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7), использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8), нарушение порядка предостав- 1 Лапина М.А. Административное право. Учебное пособие. М.: МИЭМП, СЗ РФ Ст

144 ления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12) и некоторые другие, предусмотренные статьями гл. 8 КоАП РФ. Административные правонарушения в области использования и охраны земель могут определяться, в зависимости от объекта посягательства. Следует различать административные правонарушения в области охраны собственности на землю и правонарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Например, среди правонарушений в области охраны собственности КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), уничтожение специальных знаков (ст. 7.2), самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд (ст. 7.9), незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного наследия (ст. 7.16) и другие правонарушения, предусмотренные статьями гл. 7 КоАП РФ. К административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и природопользования относятся: порча земель (ст. 8.6), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7), использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8), нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12) и некоторые другие, предусмотренные статьями гл. 8 КоАП РФ. Таким образом, юридическая ответственность предполагает, что нарушитель претерпевает неблагоприятные для себя последствия, т.е. происходит осуждение его поведения со стороны государства. Это относится и к административной ответственности, наиболее характерными особенностями которой являются основание - административное правонарушение и мера - административное наказание. Сущность административной ответственности заключается в воздействии на правонарушителя, которое влечет за собой отрицательные для правонарушителя последствия морального (предупреждение), материального (административный штраф) или личного (административный арест) характера. Цель этого воздействия - воспитание нарушителя, предупреждение правонарушений (общая и частная превенция). 144

145 ОСНОВАНИЯ И ОСОБЕННОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО ДЕЛАМ ОБ УКЛОНЕНИИ ОТ ПРИЗЫВА НА ВОЕННУЮ СЛУЖБУ Пискунова О.В. аспирант кафедры Финансового права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Конституция Российской Федерации устанавливает, что защита отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации, гражданин несет военную службу в соответствии с федеральным законом и имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой в установленных федеральным законом случаях 1. Под защитой отечества прежде всего понимается оборона страны, обеспечение ее суверенитета и безопасности, целостности и неприкосновенности территории. Термины «долг» и «обязанность» близки по смыслу. При этом, видимо, понятие «долг» предусматривает некую моральную составляющую, а понятие «обязанность»- имеет юридическую природу. 2 Конституционный долг по защите отечества граждане могут исполнять путем добровольно поступая на военную службу. В этом случае, граждане проходят военную службу по контракту в соответствии с требованиями Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" 3. Помимо этого, возможно прохождение альтернативной гражданской службы вместо военной службы по призыву в порядке, установленном Федеральным законом "Об альтернативной гражданской службе" 4. Конституционная обязанность, предполагает прохождение военной службы по призыву, причем возможна ее замена на альтернативную. В отечественной науке всегда предполагалась реализация юридической ответственности, связанной с неисполнением обязанности прохождения военной службы. Уголовным Кодексом Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 1960 г 5. предусматривалось наступление уголовной ответственности в случае уклонения от очередного призыва на действительную военную службу. 1 Ст. 59 Конституции Российской Федерации от г. 2 Комментарии к Конституции. Е.Ю.Бархотова. «Проспект», 2010 г. 3 Федеральный закон от г. 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». 4 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе". 5 Ст. 80 Уголовного кодекса РСФСР от 1960 г.(утв. ВС РСФСР г). 145

146 По правовому смыслу, ст. 328 Уголовного Кодекса Российской Федерации 1 от N 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ ) устанавливает ту же гипотезу правовой нормы, однако, включенная в Конституцию РФ ч.2, ранее законодательством не закреплялась и устанавливает совершенно новый состав преступления уклонение от прохождения альтернативной гражданской службы. Данная норма была включена в УК РФ в 2006 г., однако, на тот момент законодательного акта, регулирующего порядок прохождения альтернативной гражданской службы еще не существовало, поэтому часто, на практике, возникали правовые коллизии. Так, в Московской области в 1 полугодии 1998 г. уклонилось от мероприятий, связанных с призывом на военную службу около 3263 человека и только в отношении каждого двадцатого было возбуждено административное производство. Имели место факты прямого отказа граждан от прохождения военной службы с мотивацией согласия прохождения альтернативной службы 2. Данный факт возможно объяснить следующим: в тот период времени и Конституцией, и УК РФ было обозначено право на замену военной службы на гражданскую, а также существовали меры ответственности за уклонение от прохождения военной службы. Однако, непосредственно механизм правового регулирования прохождения альтернативной службы не был урегулирован и прямо так сказать, отсутствовал. Наблюдалось несовершенство законодательства, приводящее к нарушению и ущемлению прав и интересов граждан перед законом. И только в 2002 г. данная ситуация была разрешена принятием законодательного акта «Об альтернативной гражданской службе» 3. В настоящее время, предусмотренная законодательством ответственность в случае неисполнения обязанностей по призыву на военную службу, предусмотренных Конституцией, закреплена еще и в ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», в частности, установлена наступление ответственности за уклонение от призыва на военную службу. Согласно ст. 328 Уголовного кодекса РФ 4, уклонение от призыва на военную службу при отсутствии законных оснований для освобождения от этой службы наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо арестом на срок от трёх до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет. 1 Уголовный Кодекс Российской Федерации от г. 2 Истомин А.Ф. Ответственность за уклонение от призыва на действительную военную службу// Журнал Российского права,1999г. 3 Федеральный закон от г. «Об альтернативной гражданской службе» 113-ФЗ. 4 Ч.1 ст. 328 Уголовного Кодекса Российской Федерации от г. 146

147 В соответствии с п.2 ст. 28 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» 53-ФЗ от 28 марта 1998 г. в случае уклонения граждан от призыва на военную службу призывная комиссия или военный комиссариат направляют соответствующие материалы руководителю следственного органа следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации по месту жительства гражданина, подлежащего призыву на военную службу, для решения вопроса о привлечении его к ответственности. Таким образом, правом инициировать возбуждения уголовного дела обладает как призывная комиссия, так и военный комиссариат. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении «О практике рассмотрения судами уголовных дел об уклонении от призыва на военную службу и от прохождения военной или альтернативной гражданской службы» 1 предписал судам обязательно тщательно выяснять субъект и субъективную сторону уклонения от призыва на военную службу. Призыву на военную службу подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет. После достижения возраста 27 лет уголовному преследованию за уклонение от призыва на военную службу могут подлежать только лица, совершившие это преступление до указанного срока, при условии, что не истекли сроки давности привлечения их к уголовной ответственности. Таким образом, гражданин может быть привлечен к ответственности вплоть до достижения возраста 29 лет. С субъективной стороны преступление характеризуется виной в форме умысла, прямого либо косвенного: гражданин, уклоняющийся от призыва, осознаёт общественную опасность своего деяния, предвидит возможность наступления общественно опасных последствий и желает их наступления (или не желает, но сознательно допускает эти последствия или относится к ним безразлично). О наличии умысла в действиях гражданина можно судить по факту его неявки на мероприятия, связанные с призывом, по повестке военного комиссара без наличия уважительных причин. Таким образом, для установления в действиях гражданина умысла, требуется установить: а) факт неявки гражданина по повестке военного комиссариата на мероприятия, связанные с призывом на военную службу; б) отсутствие уважительных причин неявки; в) факт вручения гражданину повестки. Если хотя бы одно из этих трёх обстоятельств не установлено, то оснований для усмотрения в действиях призывника умысла на уклонение от прохож- 1 Постановление Пленума Верховного суда от г. 3 «О практике рассмотрения судами уголовных дел об уклонении от призыва на военную службу и от прохождения военной или альтернативной гражданской службы»// Бюллетень Верховного суда года. 147

148 дения военной службы нет, а равно, нет и оснований для привлечения к уголовной ответственности 1. Уклонение от призыва на военную службу может быть совершено путем неявки без уважительных причин по повесткам военного комиссариата на медицинское освидетельствование, заседание призывной комиссии или в военный комиссариат (военный комиссариат субъекта Российской Федерации) для отправки к месту прохождения военной службы. При этом, уголовная ответственность наступает в случае, если призывник таким образом намерен избежать возложения на него обязанности нести военную службу по призыву. Об этом могут свидетельствовать, в частности, неоднократные неявки без уважительных причин по повесткам военного комиссариата на мероприятия, связанные с призывом на военную службу, в период очередного призыва либо в течение нескольких призывов подряд, неявка в военный комиссариат по истечении действия уважительной причины. Примером может служить уголовное дело по обвинению Фетисова И.Ю., который последовательно признавался в самовольном уходе сначала с заседания призывной комиссии, а затем и с областного призывного пункта. Приговором Грибановского райсуда Воронежской области от 7 июня 2001 г. Фетисов был признан виновным по ч.1 ст.328 УК РФ, и ему назначено наказание в виде 1 года лишения свободы с назначением годичного испытательного срока в соответствии со ст. 73 УК РФ. Исходя из буквального смысла вышеприведенных правовых норм, можно сделать вывод, что в отношении гражданина, не явившегося на первоначальную постановку на воинский учет, а соответственно и на медицинскую комиссию, неправомерно возбуждать уголовное дело и привлекать его к ответственности по факту уклонения от прохождения военной службы, так как он во-первых, не достиг призывного возраста и является допризывником, а во-вторых, первоначальная постановку на воинский учет и проводимая совместно с ней медицинская комиссия не включаются в процедуру организации призыва на военную службу. В данном случае, целесообразнее привлечение допризывников к административной ответственности, закрепленной в ст.21.5 КоАП РФ 2. Однако, если гражданин при достижении 18-летнего возраста будет продолжать избегать постановки на воинский учет, то, возможно привлечь к уголовной ответственности, так как усматривается умысел на уклонение от прохождения военной службы. 1 Постановление Пленума Верховного суда от г. 3 «О практике рассмотрения судами уголовных дел об уклонении от призыва на военную службу и от прохождения военной или альтернативной гражданской службы». 2 Кодекс об административных правонарушениях от г. 195-ФЗ. 148

149 Для определения наличия состава преступления предусмотренного ст. 328 УК РФ, в обязательном порядке подлежит выяснению вопрос надлежащего оповещения призывника о явке в военный комиссариат на мероприятия, связанные с призывом на военную службу. Оповещение призывников о явке на медицинское освидетельствование, заседание призывной комиссии или для отправки в воинскую часть для прохождения военной службы, а также для повторного прохождения призывной комиссии по окончании срока действия предоставленной отсрочки от призыва на военную службу осуществляется повестками военного комиссариата. Вручение повестки призывнику должно быть произведено под расписку. Получение расписки является обязанностью призывника в соответствии с п. 2 ст. 31 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Отсутствие юридически значимого факта, а именно- расписки гражданина о получении повестки также может повлечь привлечение к уголовной ответственности, но лишь в том случае, если следственным органам удастся доказать умышленное уклонение призывника от военной службы, к примеру, в случае, отказа от получения повестки в момент вручения. Иначе говоря, если повестку вручить не представляется возможным (к примеру, не известно место жительства призывника), то отсутствуют основания для привлечения к уголовной ответственности, по причине невозможности усмотреть наличие умысла на уклонение от прохождения военной службы, т.к. призывник не знал о намерении вручения повестки. Однако, в случае, если призывнику в очной беседе предложили получить повестку, а он отказался от ее вручения, то основания для привлечения к ответственности возникают с момента неявки без уважительных причин по непринятой повестке. Факт отказа от принятия повестки фиксируется путем составления акта, подписывается двумя свидетелями. Так, приговором Советского районного суда г.воронежа был осужден Слуцкин С.Л. Судья в приговоре кроме иных доказательств виновности, сослался на приобщенные к материалам дела расписки о получении повесток военкомата как самим Слукиным С.Л., так и его матерью. Данные повестки послужили одним из основных доказательств наличия умысла на уклонение от прохождения военной службы. Кроме того, необходимым условием привлечения к уголовной ответственности за неявку в срок на мероприятия, связанные с призывом на военную службу является отсутствие уважительных причин. К уважительным причинам в этих случаях, при условии их документального подтверждения, следует относить: заболевание или увечье гражданина, связанные с утратой трудоспособности; тяжелое состояние здоро- 149

150 вья отца, матери, жены, мужа, сына, дочери, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки или усыновителя гражданина либо участие в похоронах указанных лиц; препятствие, возникшее в результате действия непреодолимой силы, или иное обстоятельство, не зависящее от воли гражданина; иные причины, признанные уважительными призывной комиссией или судом. Статьями 23 и 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" 1 обозначены основания, при наличии которых граждане не подлежат призыву на военную службу либо имеют право на предоставление отсрочки. Не привлекаются к уголовной ответственности лица, если будет установлено, что в соответствии с законом лицо не подлежало призыву на военную службу или подлежало освобождению от исполнения воинской обязанности, призыва на военную службу либо имелись основания для отсрочки от призыва на военную службу, по причине отсутствия состава уголовного преступления. Так же не подлежат привлечению к уголовной ответственности призывники, у которых возникли предусмотренные законодательством основания в период уклонения от военной службы, например, гражданин, подлежащий призыву поступил в высшее учебное заведение. Зачастую на практике, возникает вопрос подлежит ли привлечению к уголовной ответственности призывник, который будучи негодным к прохождению военной службы не является на призывные мероприятия, к примеру, медицинскую комиссию. Таким образом, складывается ситуация, при которой военкомат не осведомлен о наличии у призывника основания для освобождения от военной службы. В данной ситуации, уголовное дело подлежит возбуждению, поскольку органы следствия не имеют возможности провести соответствующую проверку без следственных действий. При обнаружении же законных оснований для освобождения от прохождения военной службы, уголовное дело, возбужденное в отношении призывника по факту уклонения от прохождения военной службы, подлежит прекращению на основании отсутствия состава преступления (ст.24 УК РФ) 2. Не смотря на наличие нормы, закрепленной в УК РФ, регулирующей ответственность за уклонение от призыва на военную службу, а так же нормы, установленной в ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», раскрывающей порядок организации и составляющих элементов призыва, многие вопросы, например порядок привлечения к ответственности при уклонении от первоначальной постановки на воинский учет, а также основания привлечения к ответственности при наличии права на освобождение 1 Федеральный закон от г. 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». 2 Уголовный Кодекс Российской Федерации от г. 150

151 либо отсрочку от прохождения военной службы и отсутствия данной информации как у самого призывника, так и у военкомата, нуждаются в более точном законодательном разъяснении и закреплении. ИНСТИТУТ ОМБУДСМАНА В РОССИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ Бизяева О.А. юрисконсульт ЗАО «ЗЭМ» РКК «Энергия» В современный период в Российской Федерации предпринимается попытка создания системы взаимодействия гражданина и государства, отвечающей международным стандартам. В сложных условиях политической, экономической и социальной напряженности государство ищет пути формирования эффективной формулы защиты прав человека как фундаментального элемента правового государства. Отсюда вытекает необходимость в совершенствовании существующих правовых институтов с целью использования их против злоупотреблений властью на всех уровнях. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсман) по справедливости считается одним из самых важных механизмов защиты прав человека и укрепления законности в работе государственных органов. Однако существует ряд проблем, которые препятствуют перспективному развитию данного института. Прежде всего, это связано с отсутствием в нашей стране «омбудсмановской» традиции: в зарубежных государствах имеется почти двухсотлетний опыт функционирования подобного института, в России же Федеральный конституционный закон об Уполномоченном по правам человека был принят только четырнадцать лет назад, более того, многие его принципиальные положения свидетельствуют о полном игнорировании зарубежного законодательства, регламентирующего деятельность омбудсмана. В связи с чем, автор статьи предлагает российским законодателям еще раз глубоко переосмыслить зарубежный опыт и использовать его, не слепо копируя, а учитывая специфику нашей страны. Кроме того, за рубежом институт омбудсмана обладает высоким авторитетом в силу своей природы и статуса. В России, напротив, статистика показывает, что часть населения не имеет просто представления о существовании института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, другая не верит в результативность его действий, а третья, - судя по содержанию поступающих в аппарат Уполномоченного жалоб, не понимает особенностей его правового статуса и не знает о правах и обязанностях, которыми он наделен. Чтобы изменить ситуацию, необходимо закрепить институт российского омбудсмана на конституционном уровне не только в рамках пункта «д» 151

152 статьи 103 Конституции Российской Федерации, где говорится о прерогативе Государственной Думы назначения и освобождения Уполномоченного от должности, но и дополнить им перечень субъектов законодательной инициативы. В этом случае важной функцией его деятельности станет не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в различных сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав и свобод граждан, но и право вносить в парламент предложения об изменениях законов или о принятии новых законодательных актов, что значительно усилит позиции Уполномоченного. Также в Конституции Российской Федерации представляется целесообразным закрепить основы правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а принципы их взаимодействия с федеральным Уполномоченным определить в Федеральном конституционном законе с целью закрепления единых принципов создания и функционирования института уполномоченных по правам человека на всей территории России. Однако при этом нельзя не учитывать сложность, трудоемкость и длительность процесса внесения поправок и пересмотра российской Конституции. Это, скорее всего, дело не такого уж ближайшего будущего. Но насущная потребность в эффективном функционировании института Уполномоченного по правам человека существует уже сегодня. Кроме того, на конституционном уровне могут быть урегулированы лишь принципиальные вопросы функционирования этого института. А отсюда вытекает необходимость как можно быстрее внести уточнения и дополнения в действующий Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который не урегулировал ряд важных вопросов, касающихся статуса федерального Уполномоченного по правам человека и уполномоченных в субъектах Федерации, механизма осуществления их полномочий и гарантий деятельности, форм взаимодействия с различными государственными органами, общественными объединениями и др. На наш взгляд, необходимо обеспечить конструктивное сотрудничество с властями Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Для этого целесообразно учредить институт представителей федерального Уполномоченного в Государственной Думе, в Совете Федерации, в Правительстве Российской Федерации, в Конституционном Суде, Верховном Суде, Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, а также в тех федеральных министерствах и ведомствах, к компетенции которых отнесены вопросы защиты прав и свобод граждан. Положением о представителях 152

153 Уполномоченного следует дополнить Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Кроме того, представляется целесообразным требования закона к кандидату на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополнить пунктом о наличии у него высшего юридического образования. В настоящее время при назначении на должность Уполномоченного используются такие четыре критерия, как российское гражданство, возрастной ценз без ограничения его высшего предела, наличие знаний в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыта их защиты. Если первые два критерия имеют объективный характер, то в отношении двух последних законодательно не определены ни степень знаний того или иного претендента, ни опыт правозащитной деятельности. На наш взгляд, такой подход к выбору кандидатов на должность Уполномоченного, занижающего одну из важнейших и ответственных государственных должностей Российской Федерации, несколько упрощен. Закрепление в законодательстве более жестких правовых критериев, предъявляемых к подбору и выдвижению кандидатур на должность российского Уполномоченного по правам человека, позволит обеспечить замещение этой важнейшей государственной должности профессиональными, компетентными, ответственными и авторитетными людьми. Глава третья Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» регламентирует лишь одно из четырех основных направлений деятельности Уполномоченного, связанное с рассмотрением им жалоб о нарушениях прав человека, поступивших от граждан России и находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем в законе отсутствуют нормы, определяющие механизм участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека и гражданина, развитии международного сотрудничества в области прав человека, а также в правовом просвещении по вопросам прав и свобод человека. По мнению автора, целесообразна более детальная конкретизация в Федеральном конституционном законе задач и прав Уполномоченного по этим направлениям. Расширению правозащитных функций Уполномоченного могло бы способствовать предоставление ему, кроме права законодательной инициативы, права обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, иных нормативных правовых актов и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Внесение соответствующих дополнений в ст. 104 и 125 Конституции Российской Федерации 153

154 обеспечило бы расширение правозащитных возможностей Уполномоченного. В целях обеспечения международного сотрудничества в области прав и свобод человека и гражданина следует предоставить Уполномоченному право участвовать в международных миссиях по контролю за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, приглашать международных наблюдателей в Российскую Федерацию; участвовать в подготовке докладов о выполнении Российской Федерацией обязательств по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, представляемых в соответствии с ее международными договорами; право вносить предложения о получении от международных организаций технической, финансовой и иной помощи на поддержку правозащитной деятельности в Российской Федерации, реализацию планов и проектов в области человеческого измерения. Кроме того, анализируемый российский Федеральный конституционный закон не закрепляет полномочий российского омбудсмана, непосредственно направленных на предотвращение нарушений прав человека в сфере исполнительной власти. Речь идет о так называемом предварительном контроле за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, способствующем формированию управленческой этики, основанной на восприятии идеи справедливости и гуманизма, уважении прав и свобод. Статья 21 Федерального конституционного закона, предусматривая возможность Уполномоченного по правам человека по собственной инициативе принимать соответствующие меры в пределах своей компетенции, имеет в виду уже допущенные нарушения прав и свобод человека и гражданина. В целях наделения российских уполномоченных функциями предварительного контроля необходимо в Законе предусмотреть, что уполномоченные по правам человека в Российской Федерации осуществляют охрану и защиту прав человека как по жалобе стороны, так и по собственной инициативе. Кроме того, на наш взгляд, в российском законодательстве не достаточно гарантий деятельности как федерального Уполномоченного, так и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Законодательством предусмотрена лишь административная ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Следовало бы установить уголовную ответственность за наиболее злостные случаи воспрепятствования осуществлению деятельности уполномоченных как на федеральном, так и на региональном уровнях. Эта юридическая гарантия имела бы, прежде всего, превентивное значение, способствовала бы формированию уважения к Уполномоченному по правам человека и выполняемым им функциям. 154

155 Аналогично положениям, содержащимся в зарубежных законах, достаточно эффективным представляется также закрепление в законе права Уполномоченного обнародовать в ежегодном или внеочередном докладе и через средства массовой информации наименование органов и имена должностных лиц, препятствовавших выполнению им своих задач. Существуют и другие недостатки закона. Цели, на наш взгляд, также стоит переформулировать. Сейчас они звучат слишком абстрактно и неконкретно: «обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами». Это соразмерно тому, что говорится в Конституции о должности президента: гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В отношении главы государства допустимо столь широкое толкование, а в отношении омбудсмана нет. Гарантировать соблюдение всеми органами и должностными лицами прав человека он, естественно, не может. Он может это контролировать, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему законом. Итак, несмотря на несовершенство законодательства об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, институт российского омбудсмана функционирует на основе таких демократических принципов, как открытость, политическая нейтральность, профессионализм, справедливость, независимость, неподотчетность органам государственной власти, неприкосновенность, доступность и бесплатность обращения к нему и др., что в конечном счете может обусловливать перспективное развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА СВОБОДУ МЫСЛИ И СЛОВА Левченко К.О. Младший специалист по контрактам ЗАО КТК. Принятие в 1993 г. Конституции РФ положило начало стремительным изменениям в общественной и государственной жизни России, прежде всего переходом от административно-командной системы к построению демократии и утверждению приоритета прав и свобод человека и гражданина. Свобода мысли и слова является одним из принципов построения взаимоотношений человека с государством. Большинство государств признают право на свободу мысли и слова в качестве одного из основных прав и свобод человека и гражданина. Однако, становление правового государства в России, стержнем которого является наиболее полное обеспечение, реализация и защита прав и свобод человека, далеко от своего завершения. Но и 155

156 в странах с устоявшимися демократическими традициями имеют место нарушения прав человека, в том числе права на свободу мысли и слова. Поэтому в настоящее время существует немало проблем, требующих разрешения. К ним относятся и недостаточная правовая регламентация права на свободу мысли и слова, и отсутствие действенных механизмов реализации и защиты данного права (что делает право мертвым, так как несмотря на закрепление в правовых документах использование его субъектами права невозможно), а также отсутствие четких границ реализации данного права. Однако, права и свободы человека и гражданина представляют собой определенную систему, осуществление права на свободу мысли и слова может быть основанием для реализации других прав и свобод. При невозможности реализации права на свободу слова, иные права могут потерять смысл. Невозможна реализация избирательных прав; права исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, свободно распространять религиозные и иные убеждения; право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; право на проведение публичных мероприятий; право на обращение лично, а также право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества; свободу преподавания; свобода деятельности общественных объединений и иных прав и свобод без соблюдения права на свободу мысли и слова. Таким образом, необоснованное сужение права на свободу мысли и слова может привести к конфликтам между властью и населением. В то же время расширение границ права на свободу мысли и слова приведет к злоупотреблениям данным правом. Несмотря на то, что право на свободу мысли и слова является неотчуждаемым, принадлежит каждому от рождения, характеризуется всеобщностью, отличается особым механизмом реализации (выступает в качестве предпосылки любого правоотношения, постоянного права каждого участника правоотношения), обеспечивается повышенной правовой охраной, оно не может быть абсолютным. Необходимость четкого определения границ осуществления права на свободу мысли и слова обусловлена целями защиты нравственности, чести и достоинства других лиц, сохранения режима государственной тайны, обеспечения национальной безопасности, предотвращения пропаганды сепаратизма и др. Всякая свобода только тогда созидательна, благотворна, когда имеет 156

157 четко очерченные границы своей реализации. Безбрежная свобода, свобода без границ превращается в произвол и анархию 1. Ограничения права на свободу мысли и слова устанавливаются и российским законодательством, в первую очередь Конституцией РФ 1993 года. Свобода каждого человека простирается лишь до той границы, от которой начинается свобода других людей, соответственно свобода мысли и слова ограничивается правами и законными интересами других лиц. В соответствии с ч.1 ст.56 Конституции РФ, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Свобода мысли и слова подпадает под перечень прав и свобод, которые могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (ст.56 Конституции РФ). Так как в структуру права на свободу мысли и слова входит (помимо таких элементов, как свобода мысли; свобода слова, распространения и выражения мнений; свобода от вмешательства в сферу распространения мнений; право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом) свобода массовой информации, встает вопрос о четком правовом регулировании деятельности СМИ. Данное регулирование подразумевает не только правовое закрепление прав СМИ и защиту их деятельности, но и закрепление их обязанностей, коими, на мой взгляд, являются обеспечение публикации достоверной, полной, объективной и всесторонней информации, не составляющей государственную и военную тайну, по всем вопросам общественной жизни, включая деятельность органов государственной власти (что должно являться и основной целью деятельности СМИ, так как воплощение этих обязанностей при преследовании, прежде всего, коммерческих целей деятельности, практически не возможно). Для эффективной реализации права на свободу мысли и слова необходимо создание таких условий, которые способствуют воплощению в жизнь данного права, в этом заключается суть принципа гарантированности прав и свобод. «Перечень конституционных прав и свобод и их конституционные гарантии выглядят в основном безупречно. Что же касается их реализации, то ситуация у нас в стране далеко не безоблачна - конституционные и законодательные гарантии нередко не соблюдаются...» 2. Одними из га- 1 Прошина М.Г. Ограничение свободы СМИ и право граждан на информацию // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина Вып.5. С С. 2 Страшун Б.А. Десять лет конституционных прав и свобод// Журнал российского права С (33). 157

158 рантий эффективной реализации права на свободу мысли и слова могли бы послужить предоставление Общественной палате дополнительных функций по контролю за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации; за соблюдением прав граждан на получение достоверной, полной и объективной информации и равным доступом граждан, их организаций и представителей равных возможностей в использовании всех средств массовой информации для изложения своих взглядов по общественно значимым проблемам. Таким образом, до сих пор остается актуальным изучение теоретических аспектов и практики реализации права на свободу мысли и слова, выявление существующих пробелов в правовой регламентации права на свободу мысли и слова, а так же четкое определение границ осуществления права на свободу мысли и слова. К ВОПРОСУ О ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТИТУТА СУДА ПРИСЯЖНЫХ Гутарина О.В. студент факультета юриспруденции Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Суд присяжных имеет давнюю историю и в настоящее время присутствует в правовых системах многих государств. Однако некоторые государства не приняли данный институт и до сих пор целесообразность его применения вызывает споры юристов по всему миру, что говорит о высокой степени актуальности темы. Изначально этот институт возник в средневековой Англии при Генрихе II, по реформе которого расследование по земельным, а позднее и по уголовным делам велось с привлечением местных жителей, используя при этом так называемую «круговую поруку сотен» 1. К XV веку суды присяжных стали основной формой осуществления правосудия. В качестве присяжных приглашались посторонние люди, которые должны были принимать решения на основании сведений о фактах, представленных в суде другими лицами, а не собственных наблюдений. После апробации этого института в Англии, суды присяжных распространились в колониях Британской империи (Африка, Америка, Азия), а после Великой французской революции конца XVIII века имели место в Австро-Венгрии, Германии, Италии, Франции, Швейцарии и России

159 На сегодняшний день этот институт наиболее распространен в Соединенных Штатах: там каждый год проходят более 120 тыс. процессов с его участием (это почти 90% всех таких процессов в мире). В первую очередь это связано с тем, что рассмотрено судом с участием присяжных может быть любое гражданское и уголовное, если об этом ходатайствовала сторона в процессе. Согласно разделу 2 статьи 3 Конституции США «разбирательство в судах всех преступлений, за исключением случаев импичмента, производится судом присяжных 1». Практическая деятельности этого института весьма разнообразна и не лишена противоречий. Истории известно несколько скандальных вердиктов присяжных. В частности, в 1993 году в США Лорена Боббитт, нанесшая тяжкие телесные повреждения своему мужу Джону Уэйну Боббитту, была оправдана присяжными, несмотря на то, что в ходе судебного процесса она признала свою вину. В 1995 году присяжные, большинство которых были афроамериканцами (так же, как и обвиняемый), вынесли вердикт по делу «Народ Калифорнии против О. Дж. Симпсона». Они сочли все доказательства вины Симпсона, обвинявшегося в убийстве своей жены и ее партнера, несущественными. Они воспользовались так называемой «доктриной о ничтожности доказательств», предполагающей, что присяжные имеют право выбирать между требованиями закона и велением совести. Это право было подтверждено в начале 1990-х годов Апелляционным судом США, постановившим, что присяжные обладают прерогативой «не учитывать даже не ставившиеся под сомнение свидетельства вины и/или инструкции судьи» и что применение этой прерогативы не является основанием для пересмотра дела другим составом присяжных. В отличие от США, в европейских странах суд присяжных используется только в ограниченном числе случае, хотя, как указывалось выше, зарождался он именно тут как символ демократии. До двадцатого века, - как отмечал известный английский юрист Рональд Уолкер, - «институт присяжных считался главной гарантией защиты личности от произвола королевской или судебной власти... К середине девятнадцатого столетия этот взгляд на роль присяжных как на нечто священное и незыблемое стал постепенно ослабевать... основными причинами этого явления были ослабление прерогативных полномочий королевской власти в отправлении правосудия, быстрое увеличение объема гражданских тяжб и еще более быстрый рост суммарной юрисдикции по уголовным делам, а также общее убеждение, что решения присяжных иногда бывают случайными и ошибочными». На сегодняшний день наблюдается тенденция к свертыванию дея- 1 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательство. Под ред. О.А.Жидкова. Перевод В.И.Лафитского. - М.: Прогресс, Универс, с

160 тельности суда присяжных или существенной трансформации его основных элементов. В Великобритании, например, из его компетенции изъяты гражданские иски. Участились случаи роспуска состава присяжных ввиду нарушения ими уголовно-процессуального законодательства. В целом, произошло сужение компетенции суда присяжных снижение количества дел, направленных на его рассмотрение (США - 7,6%; Англии - 3%: Франция - менее 1% от общего числа направленных в суды дел 1 ). Вышестоящие судебные инстанции получили право на отмену приговора, постановленного судом присяжных. Вследствие этого серьезную конкуренцию суду присяжных вновь стали составлять собственно профессиональные суды и так называемые суды шеффенов, состоящие из одного-трех профессиональных судей и двух-трех шеффенов (непрофессиональных судей), которые совместно принимают решение по вопросу о виновности или невиновности подсудимого и о назначении меры наказания. В России об институте суда присяжных целесообразно говорить лишь со второй половины XIX века. В результате судебной реформы 1864 г. были установлены такие либеральные принципы судоустройства и судопроизводства как осуществление правосудия только судом; независимость судов и судей; отделение судебной власти от обвинительной; несменяемость судей; бессословность суда (равенство всех перед судом); гласность судопроизводства; состязательность; самостоятельность судей; устность судопроизводства; а также был учрежден институт присяжных заседателей, который пользовался большой популярностью у населения дореволюционной России и просуществовал вплоть до 1917 г. 16 июля 1993 года был принят Закон РФ от 16 июля 1993 года «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях», основу которого составили новые положения уголовно-процессуального законодательств. Рассмотрение дел с участием присяжных заседателей в качестве альтернативной формы правосудия по наиболее тяжким преступлениям с недавнего времени предусмотрено во всех субъектах России. Изначально суды присяжных начали действовать в порядке эксперимента в гг. в девяти субъектах Российской Федерации: в Алтайском, Краснодарском, Ставропольском краях, в Ивановской, Московской, Ростовской, Рязанской, Саратовской и Ульяновской областях. После принятия Федерального закона РФ от 18 декабря 2001 г. «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» суд присяжных был введен поэтапно во всех субъектах РФ, кроме Чеченской республики и ситуация сохранялась до января 2010 г. Введение

161 суда присяжных откладывалось, так как в республике не были сформированы органы муниципальной власти, которые, согласно российскому законодательству, обязаны формировать коллегию присяжных заседателей. В настоящее время суд присяжных в России в основном функционирует на основе Федерального закона «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», который вступил в силу 20 августа 2004 г. Согласно закону, рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей федеральных судов общей юрисдикции проводится в Верховном Суде Российской Федерации, верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, автономной области и автономных округов, окружных (флотских) военных судах. Анализ публикаций российских юристов, ученых и практиков свидетельствует о том, что отношение к суду присяжных в России осталось неоднозначным, а критика его деятельности усиливается. В действительности суд присяжных имеет ряд преимуществ по сравнению с традиционными для нас формами правосудия. Это и большая коллегиальность, и независимость, демократичность, объективность, беспристрастность присяжных, большая состязательность процесса. Очень показательны в этой связи результаты социологического опроса 1, проведенного в сентябре 1999 года в Нижнем Новгороде на базе кафедры истории России Нижегородского государственного педагогического университета. Опрашивались граждане, имеющие высшее образование, при этом задавалась ситуация, способствовавшая выявлению степени информированности горожан о суде присяжных. Из общего количества опрошенных только 66,5% уверенно заявили, что знают, что такое суд присяжных, 20,7% ответили, что что-то слышали об этом и 12,8% - не знают, что такое суд присяжных. На вопрос «Нужен ли сегодня России суд присяжных?» большинство респондентов ответило утвердительно (67,7% из всех респондентов); 41,7% посчитало, что он «Нужен обязательно», 36,8% избрало менее категоричный вариант («Скорее нужен, чем не нужен»). 21,5% опрошенных высказался против суда присяжных, причем вариант «Не нужен ни в коем случае» выбрало всего 6,7%, остальные (14,8%) высказались, что суд присяжных «Скорее не нужен, чем нужен». Среди противников суда присяжных большая часть (37,5%) главной причиной того, что данная форма суда не нужна, назвали «это слишком дорогое удовольствие»; «суд присяжных не гарантирует прав личности» выбрало 29,2%; «это иностранный правовой институт, поэтому он не годится для России» - 20,8%. Оставшиеся 12,5% предложили свои варианты: слишком низкий уровень

162 культуры (в т.ч. правовой) граждан; нет гарантий безопасности для присяжных, возможность коррупции присяжных и д.р. Таким образом имеется и ряд серьезных аргументов против введения суда присяжных. В частности, введение этого института правосудия и связанная с этим реорганизация судебной системы не решает (и даже усугубляет) проблему искоренения судебных ошибок. В целом доводы противников суда присяжных сводятся к нескольким аргументам: относительная неэффективная, нехарактерность для романо-германской правовой семьи; высокая стоимость; сомнение в беспристрастности и способности непрофессиональных судей принимать должные решения по делам. Практика свидетельствует, что выносимые вердикты зависят и от случайных факторов. Присяжные вправе признать человека невиновным при доказанности события преступления и причастности к его совершению подсудимого (классическим примером в отечественной судебной практике является дело Веры Засулич, зарубежной - дело О. Дж. Симпсона, по которым суды присяжных вынесли оправдательные вердикты, при наличии веских доказательств, свидетельствующих о совершении преступления).в настоящее время в России некоторые оправдательные приговоры также постановляются в связи с тем, что присяжные заседатели, согласившись с доказанностью совершения деяния, тем не менее признавали подсудимых невиновными. В этой связи следует отметить и очевидную предрасположенность присяжных к эмоциональному воздействию со стороны участников процесса. Яркий пример этому - ставшие уже классическими судебные речи Ф.Н. Плевако. Они, безусловно, артистичны, эмоциональны и психологичны, однако в них практически отсутствует юридический (правовой, процессуальный, криминалистический) и логический анализ обстоятельств дела и собранных доказательств. Несмотря на изначальную безусловную демократичность института реалии таковы, что суд присяжных состоит в основном из пенсионеров и прочих обывателей, которые не осведомлены о понятии права и в своем большинстве некомпетентны, однако их мнение обязательно для судьи и ложится в основу приговора по делу. Если присяжные решили оправдать подсудимого, то судья принимает это во внимание и обвиняемый освобождается. Но есть и другая сторона участвуя в судебном разбирательстве, граждане знакомиться с юридическими основами, обогащает свои знания в области права, что способствует расширению правовой культуры среди населения. Кроме всего прочего участие присяжных в суде требует определенных финансовых затрат. Согласно статье 11 ФЗ от N 113-ФЗ «О при- 162

163 сяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»за время исполнения присяжным заседателем обязанностей по осуществлению правосудия ему выплачивается за счет средств федерального бюджета компенсационное вознаграждение в размере одной второй части должностного оклада судьи этого суда пропорционально числу дней участия присяжного заседателя в осуществлении правосудия, но не менее среднего заработка присяжного заседателя по месту его основной работы за такой период. Подводя итог, следует отметить, что существует масса различных авторитетных мнений по этому поводу, концепций и почвы для дальнейших размышлений в этом ключе ведь, как отмечал профессор Гарвардского университета Гарольд Дж. Берман, «решающим доводом в пользу суда присяжных было бы, однако, четкое доказательство того, что он приводит к лучшим, т.е. более справедливым решениям, чем другие формы суда. Но опытные и знающие люди, годами объективно наблюдающие и изучающие работу судебных учреждений, не могут, к сожалению, прийти к соглашению. По этому вопросу проведено много всесторонних исследований, горы бумаги истрачены на статистические подсчеты, но ясных и непреложных выводов не получено. Никому не удалось доказать, что суд присяжных выносит более правильное решение». С этим утверждением нельзя не согласиться и, по всей видимости, этот «решающий довод», о котором говорил Берман, может быть найден только в результате продолжения полемики по данному вопросу ведь, как известно, истина рождается в споре. Нормативно-правовые акты: 1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от ФЗ (ред. от ) // Российская газета Федеральный закон от ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (ред. от , с изм. от ) // Российская газета Федеральный закон от ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (ред. от ) // Российская газета Постановление Пленума Верховного Суда РФ от «О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих судопроизводство с участием присяжных заседателей» // Бюллетень Верховного Суда РФ Закон РФ от «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовнопроцессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и кодекс 163

164 РСФСР об административных правонарушениях» (утратил силу с ) // Российские вести Литература: 6. Уголовный процесс. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов (под ред. К.Ф. Гуценко). - М.: Зерцало, Бастрыкин А. Суд присяжных в России: мечты и реальность // Время и право г. 8. Додолев Е. Апельсиновый сок... с кровью // Московская правда. Москва: «Столичный криминал» (приложение). 9. Селезнев М. Суд присяжных действует, но... // Законность Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательство. Под ред. О.А.Жидкова. Перевод В.И.Лафитского. - М.: Прогресс, Универс, Интернет-ресурсы: 11. Демичев А.А. Суд присяжных в представлениях нижегородцев История становления суда присяжных Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 году: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2010 году: 15. Пашковский Н.И., Гуртиева Л.Н. Суд присяжных: история и перспективы развития Суд присяжных: механизм эффективной работы: d_prisyazhnih_mehanizm_effektivnoy_raboti Что такое суд присяжных 164

165 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ФОРМА ЗАЩИТЫ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СОВРЕМЕННОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ Зеленин И.А. аспирант кафедры конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Что такое интерес? Интерес (от лат. interest имеет значение, важно). Из словаря В.Даля это «и сочувствие в ком или чем, и участие, и забота» 1. Публичные интересы - это интересы общества и государства, частные интересы - это интересы конкретных физических и юридических лиц, их групп. Известно, что еще в Древнем Риме (II-III в.в. нашей эры) различалось право частное (jus privatum) и право публичное (jus publicum). В Российском законодательстве закреплены различные виды объединений, учреждений, которые действуют в сферах публичных и частных интересов, которые в свою очередь принимают участие в гражданской среде и являются основой формирующегося в нашей стране полноценного и демократичного гражданского общества. Эти объединения имеют разные организационно-правовые формы и социально-юридические статусы; однако они все опираются на одну конституционную основу часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации положение, называющее субъекты права, обязанные соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы 2. К ним относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения. Таким образом, в Конституции Российской Федерации не используется понятия «юридическое лицо» или «физическое лицо», в ней прописаны такие понятия, как «граждане» и «объединения граждан». Очевидно, что в 1 В. Даль, Толковый словарь в четырех томах, Т. 2,«Терра», М.: 1995 г. с Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от г. 6-ФКЗ и от г. 7-ФКЗ). Официальный текст Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками от г. опубликован в изданиях Российская газета», 7, г., «Собрание законодательства Российской Федерации», г., 4, ст. 445, «Парламентская газета», 4, г. 165

166 контексте данной нормы под «гражданами» следует понимать как российских граждан, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства. Государство в целом выступает в качестве носителя властных (публичных) полномочий, обеспечивающих интересы и всего общества, и отдельных его социальных слоев, групп. При этом в сфере публичного права государственный орган может создавать и предписывать определенные варианты поведения различных субъектов права, требовать от них должного соблюдения предписаний законов, иных нормативно-правовых актов, применять к правонарушителям средства государственно-принудительного воздействия (меры юридической ответственности и др.). Интересы всегда выступают мощным фактором жизнедеятельности общества, создания и функционирования государственных и общественных институтов, служат важным побудительным стимулом и выражают общественные притязания на участие в правотворчестве и создании правовых актов и их применения. Интересы по-разному отражаются в публичном и частном праве: то взаимодействуя, то противореча друг другу, то будучи согласованы между собой. Через законы государство стимулирует осознание интересов, которые признаны им общественно важными, устанавливает механизм их удовлетворения, и вводит пределы для такого удовлетворения, а также для проявления таких субъективных интересов, которые противоречат объективным интересам общества. В решении этих задач основную роль играет соблюдение принципа формального равенства субъектов права перед законом и судом. Отсутствие привилегий в пользовании правами и свободами - важнейшее положение конституционного права. Во всех случаях, основным критерием для установления пределов удовлетворения интересов определенного лица служат интересы других лиц, в том числе общественные и государственные. К примеру, интересы обороны государства от внешних захватчиков, интересы реформирования армии и флота, определяются как публичные, а нормы, которыми они защищаются, составляют публичное право. Вместе с тем понятие "публичное" используется в юриспруденции и в более узком значении. В таком смысле понятие "публичное" относится только к той части права, которая напрямую связана с государством, его властной деятельностью. Публичное право - та часть системы права, нормы которого направлены на защиту общего блага, связаны с полномочиями и организационновластной деятельностью государства, с выполнением общественных целей Другую категорию составляют те интересы, которые считаются достоянием отдельных частных лиц, а именно, возьмем военнослужащих и членов 166

167 их семей, которым, к примеру, в соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» 1 положены определенные права, льготы и компенсации, что составляют круг их интересов (обладание своим жилым помещением, санаторно-курортным лечением и др.). Правда, некоторые из этих интересов могут также принадлежать и самому государству, т.к. в лице Министерства обороны Российской Федерации, как федерального органа исполнительной власти обязано создать все условия для обеспечения и реализации соответствующих прав и законных частных интересов граждан. Важнейшим средством для выражения публичных и частных интересов является взаимное «общение» общества и государства, а именно направление и рассмотрение обращений. Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления неотъемлемое право каждого гражданина, закрепленного в Конституции Российской Федерации. Оно представляет собой не только средство осуществления и охраны прав и свобод граждан, но и своеобразное средство общественного контроля над деятельностью государственного и муниципального аппарата, а также, в идеале, способ оптимизации его деятельности (гражданин в своем обращении указывает на определенные проблемы или предлагает пути их решения). В Конституции Российской Федерации устанавливается и гарантируется обязанность всех органов государственной власти защищать права и свободы человека и гражданина. Таким образом, публичные интересы замыкаются в обязанности по обеспечению правовой защиты, реализации свобод каждого гражданина, т.е. частных интересов. Этим обязанностям корреспондирует право каждого гражданина требовать защиты своих прав и свобод, то есть право на защиту. Вместе с тем, в соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Тем самым устанавливается конституционное право личности на защиту своих прав, свобод и законных интересов, что по существу возведено в ранг принципа всех отраслей 2. На этапе современного развития России, а именно в 2006 году в стране был принят очень важный Федеральный закон, который отрегулировал правоотношения, связанные с реализацией конституционного права на обращение граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок их рассмотрения данными властными структурами. До этого момента в стране руководствовались Указом Президиума Верхов- 1 Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от ФЗ принят Государственной Федерального собрания Российской Федерации г. 2 Например, статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая от ФЗ), устанавливает способы защиты гражданских прав. 167

168 ного Совета СССР от 12 апреля 1968 года 2534 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» 1, в котором были и свои плюсы и свои минусы (из плюсов выделим момент, связанный с рассмотрением коллективных обращений, которым уделяли особое внимание, как выразителям «общественного значения», в новом законе об этом нет и речи). Кроме того, с момента официального опубликования нового закона об обращениях (а уже прошло около пяти лет!), образовался пробел в недостаточности теоретической разработанности государством рекомендаций и прочих указаний по практическому использованию указанного закона не только для государственных и муниципальных структур, но и для самих граждан, которые заинтересованы в реализации своего права на обращения. Данная проблема создает немало трудностей, как для частных, так и для публичных интересов в этой области. Как и в давние времена в России существует определенный процент населения, который испытывает дефицит доверия к власти. Проблема и причины утраты доверия у каждого гражданина свои, но, прежде всего, они состоят в неэффективной и эффектно-бюрократичной власти Закрытость властной структуры, которая своим действием (бездействием) может вызвать у любого гражданина состояние аффекта, а чувство незащищенности в своей стране и бессилия воздействия на проводимую государством политику дополняет эту статистику. Проводимый курс по модернизации России представляет собой совокупность важнейших процессов качественного преобразования социальной, экономической и политической систем. В результате эти системы повышают адаптационные (приспособленные) возможности и переходят на новый этап своего развития. При этом положительный результат проводимых реформ и модернизации жизнедеятельности общества в своем государстве не мыслим без учета мнения самого общества (выразителя комплекса частных интересов). Вследствие этого можно резюмировать, что незаконность, несправедливость при разрешении обращений граждан на местах приводит к снижению их инициативности и к политической пассивности, к утере ими веры в силу закона, права, влечет за собой иные негативные проявления. Неразрешенность некоторых проблем, связанных с рассмотрением обращений граждан вкупе с негативными последствиями проводимого комплекса реформ в разных сферах общества, проводимого в настоящее время 1 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, 17, ст. 144). 168

169 в стране, влечет за собой и снижение лояльности общества к действующим властным структурам. Статья 33 Конституции устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данный текст предполагает наличие иных источников права, кроме Конституции Российской Федерации, обеспечивающих реализацию рассматриваемого конституционного права на территории Российской Федерации. Причем, определяющей задачей упомянутых источников права следует назвать именно обеспечение реализации 1 на территории Российской Федерации права на обращение в рамках его предназначения в полном объеме. Здесь необходимо заметить, что термин «обеспечение реализации» идентичен термину «гарантия» 2. Таким образом, обеспечение реализации конституционного права граждан Российской Федерации на обращение сводится к гарантиям реализации данного права. Теоретические исследования правовых гарантий ведутся давно и весьма плодотворно 3, однако в них, как правило, отсутствует столь необходимая ссылка на то, что правовая гарантия в первую очередь является способом обеспечения реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации. В рамках целого, некой системы, назначение гарантий состоит в том, что они призваны обеспечить такую возможно более благоприятную обстановку, в атмосфере, в которой записанные в конституциях и законах юридический статус личности и, особенно, ее права и свободы становились фактическим положением каждого отдельного человека и гражданина. Реализация этих прав и свобод требует не только благоприятных условий, но и подкрепленной эффективными средствами активной деятельности, как государства, его органов, общественных объединений, так и самих граждан. Вопрос о гарантиях возникает каждый раз, когда осуществляется 1 Только наличие реально работающих нормативно-правовых актов, обеспечивающих гражданам РФ возможность реализации зафиксированных в Конституции РФ прав и свобод, способно раз и навсегда снять вопрос декларативности конституционных норм в области прав и свобод человека и гражданина. 2 Одним из значений слова «гарантия» является именно «обеспечение». См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка: слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой е изд., стер, - М.: Рус. яз., 199О. 3 См.: например, Права человека. Учебник для вузов. Ответственный редактор - членкорреспондент РАН, д. ю. н. Е. А. Лукашева, - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА - М), 2000; Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика (в авторской редакции) - М., Юрид. лит., 2001; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник, М.: Юрист,

170 переход от должного к сущему. Гарантии - один из вопросов проблемы правильного применения правовых норм, законности и многих других процессов правовой деятельности. Гарантии нужны не сами по себе, а для возможно полного претворения в жизнь прав, свобод и законных интересов. Назначение гарантий состоит как в обеспечении, так и в охране прав, свобод и законных интересов. Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что, несмотря на наличие гарантий реализации права граждан на обращения, установленных Конституцией Российской Федерации и иными нормативно-правовыми актами, реализация этих нормативных предписаний не полностью обеспечена действиями конкретных государственных органов. Кроме того, существующие правовые гарантии сами по себе нуждаются в систематизации и приведении в соответствии с реально складывающимися правоотношениями в данной сфере общественной жизни. Полагаем, что комплекс «правовых реформ» в различных реформируемых сферах (обороноспособность страны, правоохранительная деятельность, образование, здравоохранении, ЖКХ, социальное обеспечение граждан и др.), в перспективе должен способствовать выработке оптимального курса модернизации государства, жизнедеятельности общества, а в итоге и соотношению публичных и частных интересов, защите прав и свобод конкретного гражданина. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ Федорова И.А. старший преподаватель кафедры Финансового права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) В настоящее время Налоговый кодекс не предусматривает возможности участия налогоплательщика или его представителей в досудебной процедуре рассмотрения налоговых споров. 1. Различные мнения по этому поводу были обозначены Высшим Арбитражным судом Российской Федерации. Так, в определении 6140/09 от 24 июня 2009 года, содержится позиция о том, что лишение налогоплательщика права непосредственно участвовать в рассмотрении жалобы является существенным нарушение процедуры обжалования, достаточным для отмены решения вышестоящего налогового органа. А в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Рос- 1 ст Налогового кодекса РФ. 170

171 сийской Федерации от 21 сентября 2010 года 4292/10 указано, что Налоговым кодексом не только не предусмотрено право налогоплательщика на участие в рассмотрении материалов по апелляционной жалобе, но и на налоговый орган не возложена обязанность приглашать налогоплательщика на рассмотрение апелляционной жалобы. Таким образом, налогоплательщик не застрахован от того, что решение может быть изменено даже в той части, которая его устраивает и которая не обжаловалась. Кроме того, если налогоплательщик или его представитель не присутствует при рассмотрении жалобы, то он не знает о вменяемых ему нарушениях и не может представить свои возражения моментально по данным обвинениям. В целях восполнения этого пробела в законодательстве в Государственную Думу были направлены законопроекты о внесении изменений в статью 21, 139, 140 Налогового кодекса РФ 1, которые также одобрены Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам и были поддержаны Высшим арбитражным судом. Однако существуют различные точки зрения даже по этим законопроектам. Так, Правительство РФ дало отрицательные отзывы на оба проекта. По мнению ведомства, предоставить налогоплательщикам право непосредственного участия в рассмотрении апелляционных жалоб и жалоб на решения инспекции нецелесообразно. Налоговый кодекс и так содержит достаточно гарантий защиты прав налогоплательщиков не только в рамках административной процедуры, но и в судебном порядке. А новая административная процедура рассмотрения вышестоящими налоговыми органами жалоб налогоплательщиков будет схожа с судопроизводством и потребует существенного увеличения сроков рассмотрения жалоб, а также возложит на вышестоящие налоговые органы несвойственным им функции. В свою очередь законодатели считают, что предоставление налогоплательщику права присутствовать при рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе, даст возможность защититься от негативных последствий пересмотра обжалуемого решения. Подтверждая правильность такого подхода, авторы законопроекта обращаются к судебной практике 2. Необходимо отметить, что процедурные вопросы обжалования решений в вышестоящих налоговых органах не урегулированы в законе достаточно определенно. Не установлены, например, пределы рассмотрения жалобы, 1 Законопроекты «О внесении изменения в статью 21 части первой Налогового кодекса Российской Федерации» и «О внесении изменений в статьи 139 и 140 части первой Налогового кодекса Российской Федерации». 2 Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 марта 2010 г. по делу N А /

172 не определен правовой статус решения, которое выносится вышестоящим налоговым органом по результатам рассмотрения жалобы. Однако при этом, наличие у налогоплательщика права на непосредственное участие при рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе никак не повлияет не пределы рассмотрения жалобы и объем полномочий вышестоящего налогового органа при пересмотре решения; вышестоящий налоговый орган не может по результатам рассмотрения жалобы принять решение, которое бы выходило за пределы обстоятельств, изложенных в обжалуемом решении. Вышестоящий орган не может вменить налогоплательщику какие-либо дополнительные нарушения 1. Оценке также подлежит и вопрос о том, будет ли нарушение права налогоплательщика на участие в рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе (если такое право все же будет позитивно предусмотрено законом), основанием для отмены решения вышестоящего налогового органа. И если да, то какие правовые последствия это будет иметь для обжалуемого решения (его действительности). В действующем законодательстве позитивно урегулировано то, что нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки и, в частности, лишение налогоплательщика возможности участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя основание для отмены решения налогового органа вышестоящим органом или судом. Учитывая вышеизложенное можно сделать вывод, что законодатель стремится разрешить правовые и практические проблем, которые складываются в практике применения института досудебного обжалования решений, и вероятно, вышеуказанные изменения принесут определенный положительный эффект. 1 см. например, Постановление ВАС РФ 5172/09 от г. 172

173 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ТЕРРИТОРИЙ, ПОДВЕРЖЕННЫХ РИСКАМ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ Пучков В.А. к.т.н. (МЧС России) Авдотьина Ю.С. (МЧС России) Голицин А.Г. (МЭСИ) В последнее десятилетие количество опасных природных явлений и крупных техногенных катастроф на территории Российской Федерации ежегодно растет, при этом количество ЧС и погибших в них людей на протяжении последних лет неуклонно снижается. Это говорит о высокой эффективности предупредительных мероприятий и мероприятий по ликвидации ЧС. Вместе с тем риски природных и техногенных ЧС, возникающие в процессе глобального изменения климата, хозяйственной деятельности или в результате крупных техногенных аварий и катастроф, несут значительную угрозу для населения и объектов экономики страны. Особенно актуален вопрос обеспечения безопасности жизнедеятельности населения от угроз природного и техногенного характера при реализации новых крупных экономических и инфраструктурных проектов. Одним из приоритетных направлений реализации единой государственной политики является совершенствование нормативной правовой базы в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах 1. МЧС России проведена серьезная работа по внесению изменений в базовые законодательные акты в указанной области с учетом изменений политических, экономических и социальных правоотношений. Федеральным законом от 19 мая 2010 г. 91-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» существенно дополнен понятийный аппарат, конкретизированы основные задачи РСЧС, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по обеспечению охраны жиз- 1 Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2010 году». М.: МЧС России; ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. 173

174 ни, здоровья и имущества граждан при пользовании водными объектами, а также права и обязанности граждан Российской Федерации. Расширен перечень основных задач РСЧС, в него включены организация разъяснительной и профилактической работы среди населения в целях предупреждения возникновения ЧС на водных объектах, а также международное сотрудничество в этой области. Скорректированы полномочия органов власти субъектов Российской Федерации в вышеуказанной сфере. Теперь они принимают законы и иные нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности людей на водных объектах межмуниципального и регионального характера. Муниципалитеты, в свою очередь, наделяются полномочиями самостоятельно проводить соответствующие мероприятия в указанной области. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. 223-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения, касающиеся реорганизации войск гражданской обороны в спасательные воинские формирования МЧС России. В частности, в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» уточнены полномочия Правительства Российской Федерации по порядку привлечения спасательных воинских формирований МЧС России к предупреждению и ликвидации ЧС; в Федеральном законе «Об обороне» уточняется порядок привлечения спасательных воинских формирований МЧС России к выполнению отдельных задач в области обороны; в Федеральном законе «О гражданской обороне» уточняется состав сил гражданской обороны, к числу которых теперь относятся спасательные воинские формирования МЧС России. В соответствии с принятым Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. 412-ФЗ «О внесении изменений в статьи 10 и 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Правительство Российской Федерации, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены дополнительными полномочиями на принятие решений о выплате единовременной материальной помощи гражданам Российской Федерации в случаях возникновения ЧС природного и техногенного характера, включая определение случаев оказания помощи, а также круга лиц, которым необходимая помощь будет оказана. Федеральным законом, принятым 2 июля 2010 г. 173-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» введено понятие «локализация пожара». Внесенное уточнение, в частности, конкретизирует полномочие органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасно- 174

175 сти в границах сельских населенных пунктов, предусмотренное Федеральным законом «О пожарной безопасности». Так, теперь органы местного самоуправления могут принимать меры по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений противопожарной службы. В 2010 г. был принят ряд других важных федеральных законов, направленных на совершенствование нормативной правовой базы в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера. Федеральным законом от 9 марта 2010 г. 21-ФЗ «О ратификации Соглашения между правительствами государств членов Шанхайской организации сотрудничества о взаимодействии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций» ратифицировано Соглашение, подписанное в г. Москве 26 октября 2005 г. Соглашением, в частности, предусмотрено содействие в упрощении транзита группам по оказанию помощи, следующим на ликвидацию ЧС как в государствах-членах Шанхайской организации сотрудничества, так и в других странах. Соглашением установлен упрощенный порядок ввоза на таможенную территорию России медицинских препаратов, содержащих наркотические средства и психотропные вещества, для оперативного реагирования на ЧС. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» установлены правовые основы обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате произошедшей на объекте аварии. Законом определен перечень опасных объектов, владельцы которых обязаны страховать свою ответственность за возможное причинение вреда в результате аварий на них, размер страховых сумм и выплат потерпевшим, а также размер компенсационных выплат, требования к страховщикам и заключаемым ими договорам обязательного страхования ответственности. Законом определено, что теперь в перечень опасных производственных объектов включены многоквартирные дома, объекты торговли, общественного питания, административные учреждения и иные объекты, связанные с обеспечением жизнедеятельности граждан, в которых используются грузоподъемные механизмы и эскалаторы. Владельцами опасных объектов считаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, владеющие такими объектами на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, а также на иных законных основаниях (например, аренда), и осуществляющие их эксплуатацию. Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законода- 175

176 тельные акты Российской Федерации» предусматривается существенное усиление мер противопожарной безопасности наблюдение и контроль состояния лесов, патрулирование лесов, а также профилактические работы по обустройству лесов и обеспечению территорий, на которых располагаются леса, средствами предупреждения и тушения пожаров. К обязательным работам по предупреждению лесных пожаров на сегодняшний день отнесены: прокладка просек и противопожарных разрывов, устройство пожарных водоемов, гидромелиорация, очистка лесов от хвороста и сухой травы и многие другие. Также распределены полномочия по лесоустройству между федеральными и региональными властями. Кроме того, органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обязаны ограничивать или запрещать пребывание граждан в лесах в период повышенной пожарной опасности. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением транспортной безопасности» внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, которыми предусмотрена ответственность за нарушение правил безопасности движения и эксплуатации на метрополитене. В части усиления уголовной и административной ответственности за нарушение правил противопожарной безопасности в лесах внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В 2010 г. принят ряд указов Президента Российской Федерации. 31 марта 2010 г. вышел Указ Президента Российской Федерации 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте». В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2010 г. 554 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» на МЧС России возложена функция по руководству деятельностью военизированных горноспасательных частей. Соответствующие изменения внесены в Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». Указами Президента Российской Федерации от 2 августа 2010 г. 966, 12 августа 2010 г. 1007, 21 августа 2010 г. 1037, 26 августа 2010 г в связи с аномально высокой температурой воздуха в ряде субъектов 176

177 Российской Федерации установлены режимы ЧС с целью обеспечения пожарной безопасности. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 2010 г «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» и в Положение, утвержденное этим указом, уточнена система деятельности МЧС России в области гражданской обороны, защиты населения и территории страны от ЧС природного и техногенного характера. Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2010 г «О совершенствовании системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб на территории Российской Федерации» предписано создать систему обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112». МЧС России уполномочено координировать работы по формированию, развитию и эксплуатации Системы 112. В 2010 г. был принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации, регламентирующих следующие направления правового регулирования. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2010 г. 243 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2003 г. 701» уточнен порядок помещения товаров под специальный таможенный режим перемещения для предупреждения и ликвидации стихийных бедствий и иных ЧС. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2010 г. 624 «О внесении изменений в Правила выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» изменены размеры бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий в сторону их увеличения. Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. 702 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с упразднением Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию» уточнен состав функциональных подсистем Минобрнауки России. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2010 г. 595 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах» определен порядок осуществления 177

178 государственного пожарного надзора в лесах с целью обеспечения соблюдения в лесах требований пожарной безопасности и принятия мер по результатам проведения проверок. Надзор осуществляют Россельхознадзор, Росприроднадзор, их территориальные органы и региональные органы исполнительной власти. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» утверждено новое положение о Рослесхозе, в соответствии с которым Рослесхоз осуществляет государственную политику и занимается нормативно-правовым регулированием в области лесных отношений, оказывает услуги, управляет государственным имуществом и контролирует деятельность этой сфере. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010 г. 620 «Об утверждении технического регламента о безопасности объектов морского транспорта» установлены минимальные требования безопасности в отношении объектов морского транспорта, которые распространяются на суда (морские, а в определенных случаях внутреннего и смешанного плавания), материалы, изделия и оборудование для них, инфраструктуру, процессы проектирования, строительства, эксплуатации и утилизации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010 г. 623 «Об утверждении технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта» устанавливаются обязательные для применения и исполнения минимально необходимые требования к безопасности объектов технического регулирования, направленные на достижение предусмотренных техническим регламентом целей, требования к маркировке и правила ее нанесения, а также правила идентификации объектов регулирования. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 г. 525 «Об утверждении технического регламента о безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта» установлены минимальные необходимые требования безопасности к инфраструктуре железнодорожного транспорта (за исключением высокоскоростного (свыше 200 км/ч) и технологического. Соблюдение технического регламента контролируют Роспотребнадзор, Ространснадзор, Ростехнадзор, Федеральная противопожарная служба, Росстат, ФМБА России и региональные органы власти. Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 г «О предоставлении в 2010 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на метрополитене в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на 178

179 транспорте» утверждены Правила предоставления в 2010 г. субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на метрополитене. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г р «О Комплексной программе обеспечения безопасности населения на транспорте» во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» утверждена Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте. МЧС России в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и обеспечения безопасности людей на водных объектах принят ряд приказов. Так, приказом МЧС России от 30 марта 2010 г. 140 внесены изменения, согласно которым региональный центр МЧС России осуществляет по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления проверки готовности указанных органов к осуществлению мероприятий гражданской обороны и мероприятий по защите населения и территорий от ЧС. В соответствии с приказом МЧС России от 5 апреля 2010 г. 151 определено, что при техническом освидетельствовании проверяется документация на создание переправы, наплавного моста, техническая документация, наличие технических талонов на годность к плаванию маломерных судов, используемых на переправе или в составе наплавного моста, техническое состояние береговых сооружений, укомплектованность оборудованием, аварийно-спасательным имуществом и техническими средствами, предотвращающими загрязнение природной среды, организация пропускного режима, выполнение требований по обеспечению безопасности судоходства и охраны жизни людей на воде. Приказом МЧС России от 19 апреля 2010 г. 185 скорректирован порядок обеспечения населения средствами индивидуальной защиты и определено, что МЧС России осуществляет контроль и организационнометодическое руководство в области накопления, хранения и использования запасов средств индивидуальной защиты, создаваемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями. Приказом МЧС России от 20 июля 2010 г. 336 скорректированы мероприятия по надзорной деятельности в отношении юридических лиц, ин- 179

180 дивидуальных предпринимателей владельцев баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, пляжей, переправ и наплавных мостов. Приказом МЧС России от 9 августа 2010 г. 382 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» утвержден Административный регламент, который определяет последовательность и сроки действий (административные процедуры) по осуществлению названной государственной функции. Приказом МЧС России от 9 августа 2010 г. 385 скорректирован порядок лицензирования деятельности в области пожарной безопасности. Изменения обусловлены, в частности, принятием Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля. В ряде федеральных министерств и ведомств утверждены приказы, направленные на совершенствование системы предупреждения и ликвидации ЧС, обеспечения пожарной безопасности: приказом Федерального агентства по рыболовству от 6 апреля 2010 г. 296 «Об утверждении Положения о функциональной подсистеме предупреждения и ликвидации ЧС в организациях (на объектах), находящихся в ведении или входящих в сферу деятельности Росрыболовства, единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» создана функциональная подсистема предупреждения и ликвидации ЧС; приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 1 декабря 2010 г «Об определении экспертных центров для проведения экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», пересмотрен перечень центров для проведения экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений, поднадзорных Ростехнадзору. Продолжается нормотворческая работа в субъектах Российской Федерации. Нормативные правовые акты (НПА), принятые в субъектах Российской Федерации, направлены на решение проблем формирования эффективной 180

181 системы управления в области защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, функционирования территориальных центров мониторинга и прогнозирования ЧС, создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС, разработки и реализации целевых программ субъектов Российской Федерации в области снижения рисков и смягчения последствий ЧС, повышения безопасности дорожного движения, пожарной безопасности. В 2010 г. субъектами Российской Федерации было принято более нормативных правовых актов, из них 77 законов субъектов Российской Федерации. Большая часть этих законов посвящена внесению изменений и дополнений в действующие законы субъектов Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (36 законов), «О пожарной безопасности» (16 законов) и «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (5 законов), а также в целевые программы субъектов федерации (5 законов). Нормативные правовые акты в субъектах Российской Федерации приняты по следующим основным направлениям правового регулирования: общие вопросы защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера; разработка, совершенствование и реализация правовых и экономических норм по обеспечению этой защиты 628 документов, что составляет 41,1 % от общего количества НПА и организационнометодических документов (ОМД); целевые научно-технические программы по предупреждению ЧС и повышению устойчивости функционирования объектов экономики в экстремальных условиях 141 (9,2%); формирование (создание), подготовка и поддержание в готовности органов управления, сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации ЧС; подготовка населения к действиям в условиях производственных аварий и стихийных бедствий 374 (24,4%); подготовка к эвакуации населения и ведение аварийно-спасательных работ в ЧС 60 (3,9%); совершенствование системы управления, информации, оповещения и связи 57 (3,7%); порядок финансового, материально-технического обеспечения мероприятий по защите населения и территорий, создание специальных резервов и запасов материальных, продовольственных, медицинских и иных ресурсов 132 (8,6%); 181

182 организация государственной экспертизы, лицензирования, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от ЧС 27 (1,8%); совершенствование системы социальной защиты пострадавших от ЧС, проведение гуманитарных акций и мероприятий по поддержанию общественного порядка в зонах бедствий 111 (7,3%). Организована работа по формированию соответствующей муниципальной правовой базы. Тяжелейшая ситуация с пожарами в центральной части России в засушливое лето 2010 г. еще раз подчеркнула важность создания добровольной пожарной охраны. В 2011 году был принят Федеральный закон «О добровольной пожарной охране», разработанный МЧС России. Будет продолжена работа по определению полномочий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в области профилактики и ликвидации природных пожаров. Возникает необходимость разработки национальных планов по защите населения в условиях аномальных природных явлений. С целью систематизации действующего законодательства в области защиты населения и территорий от ЧС, гражданской обороны, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в 2011 г. продолжится разработка проекта «Кодекса гражданской защиты Российской Федерации». Продолжится целенаправленная работа по совершенствованию законодательства в области надзорной деятельности, которое позволит упростить формы и методы надзора. Литература 1. Амельчугов С.П., Пучков В.А., Болодьян И.А., Воробьев Ю.Л. и др. Обеспечение пожарной безопасности на территории Российской Федерации. М.: ФГУ ВНИИ ПО МЧС России, с. 2. Акимов В.А., Воробьев Ю.Л., Соколов Ю.И. Комплексная безопасность человека: Учебное пособие; МЧС России. С: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) с. 182

183 МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ И ФИНАНСАМИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБОРОТА ЦЕННЫХ БУМАГ Чепурнова Н.М. д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ, зав. кафедрой Конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Чучунова Н.С. доцент кафедры Конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ), судья Федерального арбитражного суда Московского округа Особый правовой режим оборота ценных бумаг, заключающийся в установлении особых правил их выпуска, регистрации, передачи и продажи, установление особых требований предоставления и размещения информации, законодательного определения условий деятельности субъектов рынка ценных бумаг предусматривает наличие установленных государством мер правовой охраны данных требований и условий их оборота. Законодательное установление повышенной административно- правовой охраны оборота ценных бумаг в свою очередь является также подтверждением особого административно-правового режима как ценных бумаг, так и их оборота. Одной из мер российского государства, направленных на укрепление финансовой дисциплины участников оборота ценных бумаг в период экономического кризиса стало внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и установление новых административных составов, предусматривающих административную ответственность участников рынка ценных бумаг. В этой связи представляет научный интерес исследование проблем административной ответственности как формы влияния государства и госу- 183

184 дарственной охраны нормативно установленных требований выпуска и оборота ценных бумаг. Проблемы ответственности и ее значения в механизме воздействия норм права на общественные отношения не утрачивают своей актуальности в современной науке. В науке административного права обоснованно подчеркивается особое значение ответственности для отрасли административного права 1, это предопределяет охранительный характер норм административного права. В этой связи логически последовательным представляется вывод П.П. Серкова, на вопросы сущности административной ответственности, как отношения законодателя к нарушению установленных правом правил и процедур. При этом П. П. Серков обоснованно отмечает, что правовая реакция на правонарушения имеет два аспекта: законодательный и правоприменительный отсюда источником правовой реакции государства в лице законодателя является не правонарушение, предусмотренное правовой нормой, а правонарушение как конкретное проявление противоправных действий (бездействия). Отсюда обоснованным представляется предложенное им определение понятия юридической ответственности как особой реакции государства «по защите публичных и частных интересов, оформленной совокупностью материальных и процессуальных правовых норм в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпения неблагоприятных для него последствий, то есть применение к правонарушителю санкции правовой нормы» 2. Следует отметить, что в литературе отсутствует единство в подходах к определению понятия сущности и содержания не только ответственности в целом, но и административной ответственности в частности. Институт административной ответственности рассматривается в разных его аспектах: как один из элементов механизма управления 3, имеет место отождествление ее с административным принуждением 4, она также рассматривается как способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия, выраженные в виде административного наказания 5, ее сущность раскрывается как мера принудительного воздействия 6 и административное наказание 1. Различие подходов получило свое 1 См.: Побежимова Н. И. К вопросу об административной ответственности. Актуальные проблемы законодательства об административной ответственности. Международная научнопрактическая конференция. Иркутск, С Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования. Дисс. на соиск. уч. ст. доктора юрид. Наук. М С Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961 С См.: Манохин В.М. Указ. Соч. 5 См.: Административное право: Учебник/Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., С См.: Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 207. С

185 отражение и в неопределенности законодательного установления понятия административной ответственности в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Так по мнению П.П. Серкова, административная ответственность по законодательству Российской Федерации выступает в качестве правового института, опосредующего своим механизмом реакцию государства на нарушение установленных правил поведения, где правовая реакция государства является первичной и основополагающей, определяющей суть административной ответственности 2. Представляется, что в большей мере отражает сущностное содержание и значение административной ответственности в механизме управленческого воздействия государства на общественные отношения подход к определению административной ответственности, как к элементу государственного управления и законодательно установленной системы административно-правовой охраны государственно значимых правоотношений, определяющей отношение законодателя к характеру противоправного деяния и его реакцию в виде установления его наказуемости. Задачи административной ответственности конкретизируются применительно к конкретным объектам ее охраны (защиты) путем их перечисления, фактически они совпадают с задачами законодательства об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 1.2 КоАП РФ, задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установление порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений. Ведущей функцией административной ответственности является охранительная (защитная) функция, которая реализуется через карательноштрафную и восстановительно-компенсационную подфункции. Карательно-штрафная подфункция состоит в осуществлении справедливого возмездия (наказания) за совершенные административные правонарушения и применении установленных административным законом мер административного наказания. Дополнительными способами осуществления карательной функции административной ответственности являются 1 См.: Административная ответственность: курс лекций/ Б.В. Россинский. 2-е изд. Перераб. И доп. М., С См.: Серков П.П. Указ. Соч. С

186 осуждение со стороны компетентного органа и "состояние наказанности" в соответствии с положением ст. 4.6 КоАП РФ. Восстановительно-компенсационная подфункция охранительной функции административной ответственности состоит в восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и других лиц, потерпевших от правонарушения, в возмещении нанесенного им имущественного и морального вреда, причиненного административным правонарушением (статья 4.7 КоАП РФ). В частности, согласно части 1 статьи 4.7 КоАП РФ судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Превентивная и воспитательная функции административной ответственности действуют и при ее установлении, и при ее реализации в случаях совершения конкретных правонарушений. Осуждение и кара предупреждают совершение нового правонарушения, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Речь идет о частной и общей превенции административных правонарушений. Предупреждение несет в себе воспитательный эффект, связанный с воздействием на сознание субъектов права, на формирование у них устойчивой установки на соблюдение и исполнение административных запретов и обязанностей. Цели воспитания и исправления правонарушителей при применении административной ответственности содержались в КоАП РСФСР. Специального упоминания о таких целях нет в действующем КоАП РФ, однако подобного рода цели имманентно сохраняются при осуществлении всех других функций административной ответственности. Применение административного наказания сопровождается устранением причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, что усиливает действие превентивно-воспитательной функции административной ответственности. Административная ответственность за правонарушения в сфере оборота ценных бумаг представляет собой вид юридической ответственности, которая наступает за нарушение установленных правил и процедур выпуска и оборота ценных бумаг в отношении граждан, должностных и юридических лиц - участников рынка ценных бумаг, и выражается в применении судебными и иными юрисдикционными органами административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение, допустившему нарушение или невыполнение установленных законодательством о рынке ценных бумаг обязанностей в установленных формах и процедурах, применяемая в целях обеспечения и охраны конституционно установленного правопорядка, пра- 186

187 вовых основ финансового рынка и экономики России на основе и в порядке, установленном административным законодательством. В теории административной ответственности дискуссионным является вопрос об общественной вредности или общественной опасности административных правонарушений. В реальной жизнедеятельности общества и государства фактически нет правонарушений, которые не были бы вредны охраняемым мерами административно-правового воздействия интересам государства и общества. В ином случае есть основания говорить об отсутствии в действиях законодателя, устанавливающего наказуемость противоправного деяния, логики в негативной его оценке. Наличие в правообразующем механизме правовых запретов и правового обязывания обусловливает признак противоправности и общественной вредности правонарушения. В этой связи применительно к проблемам административной ответственности за правонарушения в сфере оборота ценных бумаг необходимо оценивать и категории «общественной опасности» и «общественной вредности». Следует отметить, что применительно к административной ответственности П.П.Серковым обосновывается вывод о том, что основным элементом характеризующим административную ответственность является признак противоправности, при том в зависимости от характера противоправного поведения субъекта возможно выявление разных уровней противоправности, которая зависит от видов правонарушений, за которые предусматривается гражданская, материальная или дисциплинарная ответственность, тем самым образуется более опасный вид противоправности. При этом мер общественного реагирования через механизм гражданскоправовой, материальной и дисциплинарной ответственности оказывается уже не достаточно для адекватной оценки повышенной степени опасности. По мнению Серкова П.П. основное различие степени опасности между противоправностью, предусмотренной нормами КоАП РФ и УК РФ, заключается в размере причиненного ущерба, является ли он крупным или особо крупным (например, применительно к нарушению авторских прав) 1. Едва ли обоснованно при характеристики правонарушения как основания для применения того или иного вида ответственности исходить из уровня или степени их противоправности. Представляется, что противоправность является самостоятельным элементом, характеризующим правонарушение в силу того, что для ответственности в любом ее виде предусмотрено три основания: юридическое, фактическое и процессуальное. При этом ответственность может наступить лишь при наличии всех этих оснований. Противоправность представляет собой нарушение установленных 1 См.: Серков П.П. Указ. соч. С

188 нормами права правил поведения субъектов, которые и являются юридическим основанием для установления ответственности, при этом в случае их нарушения можно говорить о наличии в действиях лица неправомерного или противоправного поведения. Что же касается характера наступивших последствий в результате противоправного поведения, будь то крупный или особо крупный ущерб, тяжкий вред жизни и здоровью или иной, то данные обстоятельства относятся к фактическим основаниям ответственности и именно они определяют степень общественной вредности или степень общественной опасности совершенного деяния и являются определяющим для разграничения правонарушений от уголовно наказуемых деяний. Общественная опасность, является признаком, характеризующим уголовное преступление и основания применения мер уголовной ответственности, тогда как признак общественной вредности характерен для административного правонарушения. Едва ли обоснованно выделять разный уровень или разную степень противоправности. Суть ее заключается в нарушении или невыполнении установленных нормами права общеобязательных правил поведения, при этом характер противоправного деяния и для преступления и для административного проступка может быть одинаковым, а последствия разные. Примером может служить нарушение правил дорожного движения, когда при одном и том же характере нарушения установленных правил, то есть противоправности деяния, тяжесть последствий такого нарушения может быть разной - от причинения легких телесных повреждений до причинения смерти нескольким лицам. В этой связи можно признать обоснованным подход, согласно которому главное социально-правовое отличие понятия преступления от понятия других правонарушений это общественная опасность, которая, являясь сложной системной социально-правовой категорией, отражает особое качество противоправного деяния, определяя самую вредоносную разновидность правонарушений «преступления» 1. По данному вопросу противоположной позиции придерживается Е.Н. Беляков, обосновывая, что сущность административного правонарушения определяется его общественной опасностью, так как именно общественная опасность правонарушения обусловливает ответственность за его совершение и отсутствие данного признака свидетельствует об отсутствии административного правонарушения 2. 1 См.: Васильев Э. А. Административное правонарушение и преступление: общие черты и различия: Авторефер. канд. юрид. наук. М., С См.: Беляков Е. Н. Административная ответственность и административная юрисдикция. Нижний Новгород, С

189 В тоже время Ю.И. Ляпунов отмечает, что «пользоваться для административного проступка термином «общественная вредность» 1, а для преступления «общественная опасность» значит заниматься терминологической схоластикой. Это не несет в себе конструктивного содержательного начала. «Назовем ли мы объективную способность деяний определенного вида в той или иной степени нарушать интересы общества, точнее, общественные отношения, поставленные под защиту закона, «вредностью», суть от этого не изменится: если эта реальная возможность, заложенная в действии, претворена в действительность, общество с неизбежностью понесет определенный ущерб, урон», отмечает Ю.Л. Ляпунов 2. Тогда как В.Р. Кисин, считает, что общественная опасность может быть более или менее высокой. Для административных проступков характерна менее высокая общественная опасность 3. Анализ законодательства, устанавливающего наказуемость деяний за административные правонарушения, и правоприменительная юрисдикционная практика свидетельствует, что по своей сути административно наказуемые деяния всегда противоправны, но при этом не всегда общественно опасны. Наличие общественной опасности и ее степень является практически основным и единственным критерием для разграничения преступного и непреступного, но наказуемого. Данная точка зрения получила признание в правовой науке 4. Так, по мнению О.М. Якуба, большинство административных правонарушений вообще не имеет реальных вредных последствий, а содержит лишь возможность их наступления. Многие административные правонарушения являются нарушениями различных общеобязательных правил, установленных в целях профилактики наступления негативных последствий. Поэтому за нарушение или несоблюдение этих правил, административная ответственность устанавливается даже тогда, когда нет конкретных вредных последствий. Наступление этих последствий не всегда является необходимым признаком административного правонарушения. В то же время он отмечает, что «всякое административное правонарушение, в том числе и то, которое не повлекло за собою реальных вредных последствий 1 На наш взгляд, общественная опасность - это явная, серьезная опасность для общества, такое посягательство на его правовую и политическую основы, которое причиняет серьезный вред общественному или государственному строю либо интересам граждан, что нельзя сказать об общественной вредности. 2 Ляпунов Ю.Л. Указ. соч. С См.: Кисин В.Р. Административное правонарушение: понятие, состав, квалификация. М.: С См.: Маштаков И. В. Проблемы теории правонарушения. Самара, С. 24; Васильев Ф. П., Степанов Д. Г. Административная ответственность в России. М.: Юнити-Дана, С

190 нарушения данной нормы, вредоносно в том смысле, что оно нарушает установленный в государстве правопорядок, тормозит нормальное осуществление отдельных функций государственного управления, посягает на интересы граждан 1. А.И. Стахов отмечает, что административная противоправность как признак административного правонарушения заключается в том, что нарушает правовую норму, охраняемую мерами административной ответственности 2. Отсутствие противоправности, исключает наличие правонарушения и наказуемость деяния, так как отсутствует юридическое основание административной ответственности. Правонарушение представляет собой исключительно противоправные действия (бездействия), если они регламентированы законодательством об административных правонарушениях. Аналогичная позиция просматривается у А.Б. Борисова, который отмечает, что если деяние не предусмотрено КоАП РФ и законами субъектов РФ, то оно не является правонарушением, так как такое деяние не будет противоправным 3. Такой подход представляется обоснованным при характеристике административных правонарушений. Это подтверждается формулировками административно-наказуемых деяний, предусматривающих ответственность за нарушение установленных правил и процедур оборота ценных бумаг. Так в соответствии со статьей КоАП РФ установлено административное наказание за недобросовестную эмиссию ценных бумаг в виде нарушения эмитентом установленного федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния. Статья КоАП РФ предусматривает административную ответственность за незаконные операции с ценными бумагами. Статьей установлено административное наказание за cовершение профессиональными участниками рынка ценных бумаг операций, связанных с переходом прав на эмиссионные ценные бумаги, отчет об итогах выпуска (дополнительного выпуска) которых не зарегистрирован или уведомление об итогах выпуска (дополнительного выпуска) которых не представлено в орган, зарегистрировавший выпуск (дополнительный выпуск) указанных ценных бумаг, если эти действия не содержат уголовно наказу- 1 Якуба О. М. О признаках административного правонарушения // Правоведение С Стахов А. И. Административная ответственность. М.: Юнити-Дана, С Борисов А. Б. Комментарий к Кодексу города Москвы об административных правонарушениях. М., С

191 емого деяния. Статьей КоАП РФ 1 установлена административная ответственность за незаконную выдачу либо обращение ценных бумаг, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся ценными бумагами в соответствии с законодательством Российской Федерации документов, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Анализ формулировок данных административно наказуемых деяний свидетельствует о том, что законодателем установлен единый характер противоправных действий, за которые установлена административная и уголовная ответственность, в тоже время критерием разграничения вида ответственности являются юридически значимые последствия в виде причинения ущерба в крупном размере (См.: статьи 185, УК РФ 2 ). Вопрос о тождественности категорий «общественная опасность» и «общественная вредность» и соответствии их преступлению либо административному «проступку» остается достаточно дискуссионным и в науке административного права. В этой связи представляется целесообразным дифференцировать общественную вредность и общественную опасность. При определении административного правонарушения норм и правил выпуска и оборота ценных бумаг следует исходить из наличия признака общественной вредности. Это обусловлено тем, что само по себе несоблюдение и нарушение участниками оборота ценных бумаг установленных нормативно-правовыми актами правил и процедур оборота, наносит вред существующему порядку государственного управления в данной сфере и охраняемых нормами административного права прав и интересов участников оборота ценных бумаг и иных лиц. Общественная вредность административного правонарушения в сфере выпуска и оборота ценных бумаг заключается в несоблюдении или нарушении установленных нормами права правил, условий и процедур выпуска и оборота ценных бумаг, что свидетельствует о невыполнении обязанностей, создает возможности или причиняет вред гражданам и юридическим лицам, подрывает установленный правовой режим оборота ценных бумаг, создает угрозу охраняемым правом общественным отношениям в финансовой и экономической сферах жизнедеятельности общества и государства. Согласно пункту 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами 1 Кодекс об административных правонарушениях ФЗ от 30 декабря 2001г. 195-ФЗ (в редакции от )//. 2 Уголовный кодекс Российской Федерации" от N 63-ФЗ (ред. от )// Собрание законодательства РФ, , N 25, ст

192 субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Одним из неотъемлемых признаков административного правонарушения является также виновность лица. Виновность как признак административного правонарушения состоит в том, что данное деяние является результатом свободного волеизъявления правонарушителя, его виновным поведением 1. Представляется возможным дать определение административного правонарушения в сфере оборота ценных бумаг это общественно вредное, противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица участника оборота ценных бумаг, нарушающее установленные нормами права условия, требования и процедуры оборота ценных бумаг в установленных формах, посягающее на установленный правопорядка, правовые основы финансового рынка и экономики России, за которое законодательством установлена административная ответственность. Следует также отметить, что в литературе административную ответственность определяют не только как вид юридической ответственности, но и как применение административных взысканий 2. В этой связи следует отметить, что она рассматривается и более широко, как реализация мер взыскания и восстановительных мер в административном праве, или как применение мер взыскания и мер пресечения 3. Отсюда определение сущности административной ответственности возможно в широком и узком ее значениях. В узком, специальном значении административная ответственность может трактоваться как реализация всех административно-принудительных средств 4. Это отражает характеристику административной ответственности в ее узком, специальном понимании как самостоятельного вида юридической ответственности, при отождествлении административной ответственности с мерами административного взыскания, влекущими для лица, совершившего административный проступок, последствия морального и материального характера 5. 1 См.: Беляков Е. Н. Административная ответственность и административная юрисдикция. Нижний Новгород, С См.: Старилов Ю. Н. Общее административное право. Воронеж, С. 517; См.: Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве. Вопросы советского административного и финансового права / Отв. ред. В. Ф. Коток. М., С Федяев Е. А. О понятии административной ответственности. Актуальные проблемы административной ответственности: Материалы всероссийской научно-практической конференции. М.: Омск, С ; См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., С Манохин В. М. Советское административное право. Саратов., С См.: Бахрах Д. Н. Административная ответственность. М., С

193 В соответствии с КоАП РФ нарушение установленных правил квалифицируется в качестве административного правонарушения, являющегося единственным основанием административной ответственности. Совершение правонарушения является основанием для применения административной санкции со стороны органов регулирования рынка ценных бумаг. Признаки административного правонарушения в совокупности образуют сложный юридический состав, характеризующийся четырьмя элементами: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Общим объектом административных правонарушений в области рынка ценных бумаг являются общественные отношения, установленные нормами права требования, процедуры, условия оборота ценных бумаг регулируемые нормами административного, гражданского, финансового права и охраняемые нормами КоАП РФ. Родовым объектом административных правонарушений является совокупность общественных отношений, проявляющаяся в деятельности участников рынка ценных бумаг. Видовым объектом признается специфическая группа общественных отношений, которая устанавливает административную ответственность за нарушения конкретных правил оборота ценных бумаг, например эмиссионные правила, правила внутреннего контроля профессиональных участников рынка ценных бумаг. Объект административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является сложным по составу, так как объединяет отношения, связанные с частноправовыми интересами участников рынка ценных бумаг, и публичные интересы государства в области управления и регулирования оборота ценных бумаг. Объективная сторона административного правонарушения на рынке ценных бумаг характеризует внешнее поведение правонарушителя, которое выражается в противоправном деянии (действии или бездействии) участников оборота ценных бумаг и влечет общественно вредные последствия. Необходимым условием ответственности конкретного субъекта необходимо установление причинной связи, выяснение всех обстоятельств дела их роли и условий, повлекших неблагоприятные последствия. В сфере оборота ценных бумаг объективная сторона административных правонарушений формулируется с помощью бланкетных диспозиций (норм), что предполагает обращение к нормам, регулирующим общественные отношения на рынке ценных бумаг и содержащимся в различных нормативных правовых актах, нередко подзаконного характера. Так, ст КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг. При этом порядок ведения реестра установлен Федеральными Законами 38-ФЗ "О рынке ценных бумаг" от 193

194 г., 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" от г. и подзаконными актами. К субъектам административных правонарушений на рынке ценных бумаг могут быть отнесены: профессиональные участники рынка ценных бумаг, эмитенты, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды, управляющие компании, специализированные депозитарии, а также их должностные лица; лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые несут административную ответственность как должностные лица, лица, оказывающие услуги по публичному предоставлению информации, а также лица, располагающие служебной информацией, граждане. Этот перечень представляется объективно неполным, так как в силу неразвитости законодательства не включает, например, лиц, обладающих инсайдерской информацией 1. Таким образом субъектами административной ответственности в сфере оборота ценных бумаг могут быть индивидуальные и коллективные субъекты, где к индивидуальным субъектам относятся граждане и должностные лица, к коллективным субъектам юридические лица. Административная ответственность должностных лиц регулируется статьей 2.4. КоАП РФ. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом в кодекс предписывает понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций. В сфере оборота ценных бумаг к числу должностных лиц совершивших административные правонарушения, предусмотренные , , , КоАП РФ также относятся члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, 1 Фролова А. Инсайдеры по-русски //ЭЖ-Юрист N

195 осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица. Определяющим признаком понятия должностного лица участника рынка ценных бумаг являются выполняемые им обязанности и функции - организационно-распорядительные или административно-хозяйственные. Должностные лица несут административную ответственность не только за собственные действия (бездействие), связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, но и за действия подчиненных им работников. Таким образом, на рынке ценных бумаг находит свое подтверждение мнение Д.Н. Бахраха о том, что множественность субъектов принуждения требует дополнительных гарантий обеспечения законности, таких как научно обоснованное определение объема властных полномочий каждого органа, четкое распределение компетенции и аттестация должностных лиц 1. Субъективная сторона административного правонарушения заключается в психическом отношении лица к совершенному деянию и его последствиям. КоАП РФ (ч. 1 ст. 2.2) установил: "Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало, либо относилось к ним безразлично". Вина - обязательный элемент субъективной стороны и выражается не только в форме умысла, но и в форме неосторожности (ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ). Административную ответственность юридических лиц характеризуют традиционные признаки состава административного правонарушения. И одной из проблем, которую выделяют ряд ученых, является квалификация вины 2. В части 2 статьи 2.1 КоАП РФ предусмотрено установление вины юридического лица в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Однако выяснение характера вины в отношении 1 Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., С Шатов С.А. Понятие вины: проблемы интерпретации в уголовном и административном праве // Российский следователь N 18. С

196 юридических лиц через призму классического понимания умысла и неосторожности представляется затруднительным и по своей сути практически беспредметным. Существует комплексное понимание вины юридического лица, которое включает в себя объективный и субъективный подходы. Объективный подход - вина с точки зрения государственного органа, назначающего административное наказание в зависимости от характера конкретного действия (бездействия) юридического лица, нарушающего установленные правила. Субъективный подход - отношение организации в лице ее администрации, конкретных должностных лиц к противоправному деянию 1. Классификация административных правонарушений возможна по различным основаниям. На основе комплексного критерия, включающего родовой объект посягательства и конкретную область государственного управления, виды административных правонарушений объединены в КоАП РФ в отдельные главы. Следует отметить, что составы административных правонарушений в сфере оборота ценных бумаг рассредоточены по разным главам Особенной части КоАП РФ. Так, к участникам оборота ценных бумаг могут применяться меры административной ответственности за совершение таких правонарушений как: - из числа установленных главой 13, предусматривающей составы административных правонарушений в области связи и информации, определенные в статьях 13.12, 13.13, 13.14, 13.19, 13.25, к числу противоправных и наказуемых деяний, совершаемых при обороте ценных бумаг, могут быть отнесены: нарушения правил защиты информации; незаконная деятельность в области защиты информации; разглашение информации с ограниченным доступом; нарушение порядка представления статистической информации; нарушение требований законодательства о хранении документов; - из числа правонарушений, предусмотренных в главе 14, устанавливающей ответственность за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, определенные в статьях 14.1, 14.3, 14.12, 14.13, 14.23, 14.24, ч. 4 ст , к числу правонарушений в сфере оборота ценных бумаг могут быть отнесены: осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или специального разрешения (лицензии); нарушение законодательства о рекламе; фиктивное или преднамеренное банкротство; неправомерные действия при банкрот- 1 Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник / под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, С

197 стве; осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом; нарушение законодательства о товарных биржах и биржевой торговле; представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения; - из числа правонарушений, предусмотренных в главе 15, устанавливающей ответственность за административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования и рынка ценных бумаг, предусмотренных статьями , , , 15.27, 15.28, 15.29, 15.30, к числу правонарушений в сфере оборота ценных бумаг могут быть отнесены: недобросовестная эмиссия ценных бумаг; незаконные операции с эмиссионными ценными бумагами; нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг; воспрепятствование осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами; использование служебной информации на рынке ценных бумаг; нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг; нарушение требований законодательства о порядке подготовки и проведения общих собраний акционеров, участников обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью и владельцев инвестиционных паев закрытых паевых инвестиционных фондов; незаконные выдача либо обращение документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства; нарушение правил приобретения более 30 процентов акций открытого акционерного общества; нарушение требований законодательства Российской Федерации, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов; манипулирование ценами на рынке ценных бумаг; - из числа правонарушений, предусмотренных в главе 16, устанавливающей ответственность за административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил), предусмотренных частью 1 статьи 16.1, частью 1 статьи 16.2, статьей 16.4 относятся такие как: нарушение правил перемещения ценных бумаг в документарной форме через таможенную границу Российской Федерации; - из числа правонарушений, предусмотренных в главе 17, устанавливающей ответственность за административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти, предусмотренных статьями 17.7, 197

198 17.8, могут быть отнесены: невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении; - из числа правонарушений, предусмотренных в главе 19, устанавливающей ответственность за административные правонарушения против порядка управления, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частями 1 и 5 статьи 19.5, статьями19.6, 19.7, 19.8, 19.20, могут быть отнесены: неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; непредставление или несвоевременное представление сведений (информации); непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в антимонопольный орган; осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии). На основании общности видового объекта правонарушения можно провести классификацию и выделить основные виды административных правонарушений при обороте ценных бумаг, которые нарушают: - общие правила работы с ценными бумагами; - процедуру эмиссии ценных бумаг и ведения реестра владельцев ценных бумаг; - правила в сфере лицензионного и контрольно-надзорного производств; - порядок управления хозяйственным обществом; - правила инвестирования (использования) денежных средств, выделяемых из федерального бюджета; - порядок использования, представления и раскрытия информации; - манипулирование ценами на рынке ценных бумаг - информационные процессы. Представленная классификация видов административных правонарушений позволяет органам исполнительной власти, должностным лицам и участникам оборота ценных бумаг предметно ориентироваться во всем многообразии, установленных в данной сфере общественных отношений правовых запретов и обязанностей, нарушение или неисполнение которых влечет административную ответственность, при осуществлении управленческих и контрольно-надзорных функций, уполномоченными органами исполнительной власти. Анализируя существующий круг субъектов административных правонарушений и их виды, следует отметить, что существенные изменения в 198

199 административное законодательство, предусматривающее ответственность за правонарушения, совершаемые в сфере оборота ценных бумаг, были внесены Федеральным законом от N 9-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в ценами на рынке ценных бумаг" 1. Данные изменения затронули деятельность практически всех субъектов финансового рынка: акционерных обществ, эмитентов ценных бумаг, профессиональных участников, регистраторов, инвесторов и акционеров. Законом уточнено определение понятия манипулирования на рынке ценных бумаг. Кроме того Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР) предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях за непредоставление или несвоевременное предоставление предусмотренной законом информации, от участников оборота ценных бумаг. Кроме того, при выявлении такого нарушения служба вправе сама проводить административное расследование. Данным федеральным законом установлена административная ответственность за такие правонарушения как: - нарушение требований законодательства о хранении документов (ст КоАП РФ), установлены меры ответственности за неисполнение акционерным обществом, профессиональным участником рынка ценных бумаг, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда обязанности по хранению документов, которые предусмотрены законодательством об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами и хранение которых является обязательным, а также нарушение установленных порядка и сроков хранения таких документов, за неисполнение обществом с ограниченной (дополнительной) от- 1 Федеральный закон от N 9-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг //Собрание законодательства РФ, , N 7, ст

200 ветственностью или унитарным предприятием обязанности по хранению документов, которые предусмотрены законодательством об обществах с ограниченной ответственностью, о государственных и муниципальных унитарных предприятиях и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами и хранение которых является обязательным, а также нарушение установленных порядка и сроков хранения таких документов. - нарушение требований законодательства Российской Федерации к порядку созыва и проведения общего собрания акционеров, а также участников обществ с ограниченной ответственностью, владельцев инвестиционных паев закрытых паевых инвестиционных фондов статьей КоАП РФ. Законодательно установлена административная ответственность за такие правонарушения как: незаконный отказ в созыве или уклонение от созыва общего собрания акционеров, а равно незаконный отказ общего собрания акционеров, нарушение порядка или срока направления (вручения, опубликования) сообщения о проведении общего собрания акционеров, нарушение требований федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов к составлению списков лиц, имеющих право на участие в общем собрании акционеров, нарушение требований к форме, сроку или месту проведения общего собрания акционеров, нарушение председателем или секретарем общего собрания акционеров требований к содержанию, форме или сроку составления протокола общего собрания акционеров, нарушение требований по оглашению или доведению до сведения акционеров решений, принятых общим собранием, либо результатов голосования; - незаконная выдача либо обращение документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства, статья Законом N 9-ФЗ признана утратившей силу статья КоАП РФ, в которой была установлена административная ответственность за публичное размещение, рекламы под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства. При этом законодательно была дополнена статья КоАП РФ, устанавливающая ответственность за незаконную выдачу либо обращение ценных бумаг или удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся ценными бумагами в соответствии с законодательством Российской Федерации документов, за исключением случаев, предусмотренных статьями и КоАП РФ, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния; - нарушение требований законодательства Российской Федерации, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фон- 200

201 дов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных пенсионных фондов; за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг; за незаконное использование слов "инвестиционный фонд" либо образованных на их основе словосочетаний; за непредставление информации в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков. (Статья КоАП РФ). Анализ положений данной статьи свидетельствует, что ею значительно расширен как круг субъектов административно-наказуемых деяний так и их виды. В частности данной статьей установлена административная ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в указанной сфере, в том числе: - за нарушение профессиональным участником рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к обособленному учету собственных средств (имущества) и средств (имущества) клиентов (ч. 1 ст КоАП РФ). - за нарушение профессиональным участником рынка ценных бумаг, осуществляющим брокерскую или дилерскую деятельность либо деятельность по управлению ценными бумагами, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации правил ведения учета и составления отчетности (ч. 2 ст КоАП РФ). - за совершение профессиональным участником рынка ценных бумаг, осуществляющим брокерскую деятельность либо деятельность по управлению ценными бумагами, сделок по приобретению ценных бумаг и имущественных прав, предназначенных для квалифицированных инвесторов, за счет лица, не являющегося квалифицированным инвестором, либо выдача управляющей компанией паевого инвестиционного фонда инвестиционных паев, предназначенных для квалифицированных инвесторов, лицу, не являющемуся квалифицированным инвестором, либо незаконное признание лица квалифицированным инвестором (ч. 3 ст КоАП РФ). - за нарушение профессиональным участником рынка ценных бумаг, осуществляющим брокерскую деятельность, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к совершению маржинальных сделок (ч. 4 ст КоАП РФ). 201

202 - за нарушение установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и инвестиционной декларацией акционерного инвестиционного фонда или паевого инвестиционного фонда требований к составу активов акционерных инвестиционных фондов или паевых инвестиционных фондов либо неустранение нарушений в структуре активов акционерных инвестиционных фондов или паевых инвестиционных фондов (ч. 5 ст КоАП РФ); - за нарушение управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда или паевого инвестиционного фонда предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации ограничений ее деятельности (ч. 6 ст КоАП РФ); - за неисполнение или ненадлежащее исполнение специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обязанностей по учету и хранению имущества, а также по осуществлению контроля за распоряжением имуществом, за исключением случая, предусмотренного (ч. 8 ст КоАП РФ ч. 7 ст Ко- АП РФ); - за ненаправление либо несвоевременное направление специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда уведомления в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков о нарушениях, выявленных в ходе осуществления контроля (ч. 8 ст КоАП РФ); - за воспрепятствование профессиональным участником рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондом, негосударственным пенсионным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда проведению федеральным органом исполнительной власти в области финансовых рынков проверок либо неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков (ч. 9 ст КоАП РФ); - за нарушение негосударственным пенсионным фондом состава активов, в которые размещены пенсионные резервы (инвестированы пенсионные накопления), структуры пенсионных резервов (активов, в которые инвестированы пенсионные накопления) или требований к формированию и использованию страхового резерва негосударственного пенсионного фон- 202

203 да, несоблюдение норматива страхового резерва, нецелевое использование средств пенсионных резервов (средств пенсионных накоплений) либо просрочка выплат пенсий или выплат правопреемникам (в том числе неправильное исчисление выплат) (ч. 10 ст КоАП РФ); - за нарушение установленных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации ограничений на совмещение профессиональных видов деятельности на рынке ценных бумаг, деятельности акционерного инвестиционного фонда, управляющей компании акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо специализированного депозитария акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда с иными видами деятельности (ч. 11 ст КоАП РФ); - за иное нарушение профессиональным участником рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондом, негосударственным пенсионным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда при осуществлении ими соответствующих видов деятельности установленных законодательством требований к этим видам деятельности (ч. 12 ст КоАП РФ). Внесенными в 2009 году была введена административная ответственность за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг - статья КоАП РФ. В соответствии с пунктом 2 статьи 51 Закона о рынке ценных бумаг, действующего в редакции Закона N 9-ФЗ, к манипулированию ценами на рынке ценных бумаг относятся действия, которые совершаются одним или несколькими лицами и в результате которых повышается, понижается и (или) поддерживается цена ценной бумаги, либо повышается, понижается и (или) поддерживается спрос и (или) предложение на ценную бумагу, либо повышается, понижается и (или) поддерживается объем торгов ценной бумагой: в общем плане манипулирование ценами на рынке ценных бумаг - это предоставление умышленно искаженной информации о ценных бумагах в целях управления спросом, предложением, ценами и объемом торгов. Установленное законом расширенное определение манипулирования на рынке ценных бумаг включает в себя совершение таких незаконных действий как: 1. Распространение любым способом заведомо ложной информации о ценных бумагах. 203

204 2. Совершение на организованных торгах сделок с ценными бумагами по ценам, имеющим существенное отклонение от текущих. При этом между участниками сделки должна быть предварительная договоренность. 3. Совершение одним лицом в течение торгового дня сделок противоположной направленности, которые могут ввести в заблуждение участников рынка или инвесторов. 4. Неоднократное совершение в течение торгового дня сделок, по которым каждый из участников является и продавцом, и покупателем. 5. Неоднократное выставление в течение торгового дня заявок, имеющих наибольшую цену покупки либо наименьшую цену продажи. 6. Неоднократное неисполнение в течение торгового дня обязательств, ведущих к существенному увеличению или снижению цены ценной бумаги. 7. Неоднократное совершение в течение торгового дня сделок, в результате которых не меняется владелец ценных бумаг и которые не несут экономического смысла. 8. Выставление заявок, направленных на введение в заблуждение остальных участников торгов. 9. Совершение сделок, оказывающих существенное влияние на цены, которые рассчитываются или раскрываются согласно нормативным актам. Законодательно уточнено, что данные действия не являются манипулированием в случаях, если у эмитента есть риск снижения цен на свои ценные бумаги или если акции приобретаются на основании федеральных законов. Кроме того внесенными изменениями и дополнениями в КоАП РФ дана новая редакция таких административных составов как недобросовестная эмиссия ценных бумаг (ст КоАП РФ). Нарушение эмитентом установленного федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния В соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" 1 ценная бумага характеризуется следующими признаками: закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных формы и порядка, размещается выпусками, имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги. Выпуск эмиссионных ценных бумаг представляет собой совокупность всех ценных бумаг одного эмитента, предоставляющих одинаковый объем 1 Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" ( в редакции от ) //Собрание законодательства РФ, N 17, , ст

205 прав их владельцам и имеющих одинаковую номинальную стоимость в случаях, если наличие номинальной стоимости предусмотрено законодательством Российской Федерации. Выпуску эмиссионных ценных бумаг присваивается единый государственный регистрационный номер, который распространяется на все ценные бумаги данного выпуска, а в случае если выпуск эмиссионных ценных бумаг не подлежит государственной регистрации - идентификационный номер. Эмитентом являются юридическое лицо или органы исполнительной власти либо органы местного самоуправления, несущие от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими. Законом предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг. Основаниями для отказа в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспекта ценных бумаг являются: нарушение эмитентом требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе наличие в представленных документах сведений, позволяющих сделать вывод о противоречии условий эмиссии и обращения эмиссионных ценных бумаг законодательству Российской Федерации и несоответствии условий выпуска эмиссионных ценных бумаг законодательству Российской Федерации о ценных бумагах; несоответствие документов, представленных для государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг или регистрации проспекта ценных бумаг, и состава содержащихся в них сведений требованиям Федерального закона "О рынке ценных бумаг" и нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг; непредставление в течение 30 дней по запросу регистрирующего органа всех документов, необходимых для государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг или регистрации проспекта ценных бумаг; несоответствие финансового консультанта на рынке ценных бумаг, подписавшего проспект ценных бумаг, установленным требованиям; внесение в проспект ценных бумаг или решение о выпуске ценных бумаг (иные документы, являющиеся основанием для регистрации выпуска ценных бумаг) ложных сведений либо сведений, не соответствующих действительности (недостоверных сведений). Соответственно любое из перечисленных действий подпадает под действие ст КоАП РФ. В настоящее время также законодательно установлена ответственность за незаконные операции с эмиссионными ценными бумагами статьей

206 КоАП РФ. Согласно данной статье совершение профессиональными участниками рынка ценных бумаг операций, связанных с переходом прав на эмиссионные ценные бумаги, отчет об итогах выпуска (дополнительного выпуска) которых не зарегистрирован или уведомление об итогах выпуска (дополнительного выпуска) которых не представлено в орган, зарегистрировавший выпуск (дополнительный выпуск) указанных ценных бумаг, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния; Административно наказуемым также является нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг, это предусмотрено статьей КоАП РФ. Согласно ей установлена административная ответственность за нарушение порядка и срока представления сведений, а также за непредставление информации, которая должна быть раскрыта обществом в предусмотренном законодательством порядке. Однако в статье не конкретизируется характер и вид информации, непредставление которой является основанием для привлечения к ответственности. Из анализа правоприменительной практики следует, что в судебном порядке рассматриваются споры, связанные с привлечением акционерного общества к административной ответственности за непредставление информации, касаются следующих вопросов: непредставление акционерным обществом в ФСФР России и неопубликование им в сети Интернет ежеквартального отчета эмитента эмиссионных ценных бумаг в течение установленного срока, непредставление акционерным обществом в ФСФР России и неопубликование им в сети Интернет списка аффилированных лиц в течение установленного срока, неопубликование акционерным обществом в сети Интернет годовой бухгалтерской отчетности, несоблюдение акционерным обществом требований о размещении текста устава в сети Интернет, непредставление обществом документов по требованию акционера 1. Наказуемость данных деяний обусловлена невыполнением обязанности по раскрытию информации владельцами обыкновенных акций акционерных обществ установленной статьей 30 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Согласно требованиям Закона такие владельцы акций обязаны раскрыть информацию о приобретении 5% и более общего количества размещенных обыкновенных акций, а также о любом изменении, в результате которого доля принадлежащих ему таких акций стала более или менее 5, 10, 15, 20, 25, 30, 50 или 75% размещенных обыкновенных акций акционерного общества. При этом установлено, что владельцу обыкновенных 1 Путеводитель по корпоративным спорам: Административная ответственность акционерных обществ за неисполнение ими требований по раскрытию информации // СПС «Консультант Плюс»

207 акций надлежит раскрыть эту информацию не позднее чем через пять дней со дня внесения соответствующей приходной записи по лицевому счету. Административно-наказуемыми является воспрепятствование осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами статья КоАП РФ. Воспрепятствование эмитентом, акционерным инвестиционным фондом, правляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо лицом, осуществляющим ведение реестра владельцев ценных бумаг, осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами, за исключением случаев, предусмотренных частями 1, 2, 4, 5, 8 и 10 статьи КоАП РФ. Статья КоАП РФ в сравнении с остальными формулировками статей Особенной части отличается достаточно неконкретной формулировкой характера противоправного деяния. Представляется, что это обусловлено с одной стороны использованием гражданско-правовой терминология, с другой бланкетным характером статьи, устанавливающей ответственность за воспрепятствование реализации прав, установленных иными законодательными актами. Наличие у акционера прав предполагает сроки и порядок их реализации. Объективную сторону правонарушения, предусмотренного статьей КоАП РФ, образуют нарушения порядка и сроков исполнения соответствующих обязанностей, корреспондирующих правам акционера, а именно воспрепятствование осуществлению права на получение части прибыли акционерного общества в виде дивидендов, воспрепятствование осуществлению права на ликвидационную квоту, воспрепятствование осуществлению права требовать проведения проверки (ревизии) финансовохозяйственной деятельности общества, воспрепятствование осуществлению права требовать выкупа акций, воспрепятствование в осуществлении преимущественного права приобретения акций закрытого общества, продаваемых другими акционерами; В качестве административно-наказуемого деяния в новой редакции Кодекса об административных правонарушениях, предусмотрена ответственность за использование служебной информации на рынке ценных бумаг в статье КоАП РФ. При этом служебной информацией признается любая не являющаяся общедоступной информация об эмитенте и выпущенных им эмиссионных ценных бумагах, которая ставит лиц, обладающих в силу служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, такой информацией, в преимущественное положение по сравнению с другими субъектами рынка ценных бумаг. Следует обратить внимание на наличие проблемы процессуального характера при привлечении к ответственности вторичных инсайдеров. При 207

208 установлении ответственности за передачу служебной информации третьим лицам в правовой конструкции нормы отсутствуют положения, раскрывающие понятие "третье лицо". В этой связи привлечение к ответственности за передачу информации третьим лицам представляется достаточно затруднительным, как и не разработан механизм административного преследования самих вторичных инсайдеров. Для правоприменения имеет существенное значение корректировка диспозиции статьи КоАП РФ, дополнение ее положением предусматривающим возможность привлечения к административной ответственности вторичных инсайдеров за совершение сделок с ценными бумагами, а также формулирование понятия, определения и легального закрепления признаков третьего лица. В числе административно-наказуемых деяний в сфере оборота ценных бумаг предусмотрена административная ответственность за нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг статьей КоАП РФ. В соответствии с частями 1 и 2 статьи КоАП РФ к числу нарушений составляющих административно-наказуемые деяния отнесены: - незаконный отказ или уклонение от внесения записей в систему ведения реестра владельцев ценных бумаг; - внесение записей в систему ведения реестра владельцев ценных бумаг без оснований, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами; - внесение в реестр владельцев ценных бумаг недостоверных сведений; - невыполнение или ненадлежащее выполнение лицом, осуществляющим ведение реестра владельцев ценных бумаг, требований владельца ценных бумаг или уполномоченного им лица, а также номинального держателя ценных бумаг о предоставлении выписки из системы ведения реестра владельцев ценных бумаг по лицевому счету; - незаконное ведение реестра владельцев ценных бумаг их эмитентом; - уклонение лица, осуществляющего ведение реестра владельцев ценных бумаг, в случае его замены от передачи полученной от эмитента информации, данных и документов, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг; - нарушение предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами порядка и сроков передачи данных и документов, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг. Из анализа характера наказуемых нарушений следует, что перечень административных правонарушений, связанных с нарушением правил ведения реестра акционеров, не является исчерпывающим. 208

209 Так, в частности, часть 3 статьи КоАП РФ предусматривает, что иное нарушение лицом, осуществляющим ведение реестра владельцев ценных бумаг, установленных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, требований к порядку ведения реестра владельцев ценных бумаг. Кроме исследованных составов административных правонарушений к нарушениям на рынке ценных относится также статья КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за нарушение правил приобретения более 30 процентов акций открытого акционерного общества. Нарушение лицом, которое приобрело более 30 процентов акций открытого акционерного общества, правил их приобретения. Проведенного анализа свидетельствует о значительном усилении административно-правовой охраны установленного порядка выпуска и оборота ценных бумаг. Это свидетельствует с одной стороны об увеличении со стороны государства в данной сфере финансовой деятельности и способу финансирования экономики, расширению сферы государственного влияния, регулирования и контроля за рынком ценных бумаг. Причин тому несколько с одной стороны правовая природа ценных бумаг свидетельствует о ее двойственности. С одной стороны ценные бумаги являются предметом финансовых отношений и в силу этого имеют гражданско-правовую природу, с другой они имеют публично-правовое значение поскольку затрагивают интересы достаточно большого круга субъектов рыночных отношений в сфере финансов и экономики, что обусловливает необходимость государственно правовой регламентации процедур выпуска и оборота ценных бумаг, повышенных мер административно-правовой охраны общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг. Законодательное установление административной ответственности за нарушение требований и правил оборота ценных бумаг несовершенно и имеет непродолжительный период его действия, этим обусловлены проблемы правоприменения по составам административно-наказуемых деяний в сфере рынка ценных бумаг. 209

210 ОСОБЕННОСТИ КОНТРОЛЯ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМИ) ОРГАНАМИ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, В БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ Лапатухина Е.С. доцент кафедры публичного права Юридического факультета РГГУ. г. Москва Контроль в публичной сфере это организационно-правовая деятельность уполномоченного контролирующего субъекта, назначением которой является своевременное выявление отклонений в деятельности тех или иных контролируемых органов и должностных лиц от принятых норм (стандартов, принципов) и (или) неэффективного расходования ими ресурсов с целью принятия корректирующих мер, для привлечения виновных к ответственности, компенсации причиненного ущерба, осуществления мероприятий по предотвращению или сокращению числа таких нарушений в будущем, а также проверка результатов ранее принятых корректирующих мер 1. В современной России выделяют различные виды государственного контроля: по предмету: финансовый контроль, контроль предпринимательской деятельности, бюджетный контроль; валютный контроль, экспортный контроль; по субъекту: президентский 2, муниципальный 3, общественный 4, парламентский контроль 5, конституционный контроль 6, судебный контроль 7, судебно-конституционный контроль 1. 1 См.: Коршунов СЛ. Правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления. Автореф. дис... канд. юрид. паук: Казань, С См.: Тарасов А.М. Технология государственного (президентского) контроля: элементы эффективности // Право и политика N 12. С См.: Бурмистров А.С. Институт муниципального контроля // "Актуальные проблемы российского права" 2, 2008 г. 4 См.: Бурмистров А.С. Общественные палаты форма общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.// Муниципальная служба См.: "Комментарий к Федеральному Закону "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. под ред. С.Н. Бабурина// ЗАО Юстицинформ, 2007; Норкин А.В. Контроль как функция парламента и специальных контрольных органов // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, марта 2002 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, С См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995; Харитонова Н.Н. "Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика" // "Право и политика", 2005, N 11; 2006, N 1. 7 См.: Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973; Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М.,

211 Парламентский контроль можно определить как систему норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки осуществляемый самим парламентом, палатами парламента, комитетами и комиссиями парламента или его палат, специализированными органами, созданными парламентами, депутатами и уполномоченными должностными лицами установленного законодательством объекта контроля, обусловленного формой государства. Содержанием контрольной деятельности парламентов являются сферы применения законов органами исполнительной власти. Так как успешная реализация законодательства, и, прежде всего, в бюджетно-финансовой сфере, невозможна без действенного контроля, контрольная функция парламента позволяет данному органу занять особое место в системе государственных органов. Функции постоянного и тщательного контроля за финансовой деятельностью Правительства и других органов государственной власти, осуществляющих свою деятельность за счет привлечения бюджетных средств, в правовых демократических государствах составляет одну из основных функций обеих палат парламента как высшего законодательного органа власти. Контроль, осуществляемый государством вообще, и федеральным парламентом в частности, в области финансов, имеет свою специфику, к которой относятся обязательность для всех субъектов хозяйствования и строгая нормативно-правовая обоснованность. По территории действия современные ученые подразделяют российский парламентский контроль на федеральный 2 и контроль, осуществляемый субъектами Российской Федерации. С точки зрения современного российского законодательства государственный парламентский контроль, включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственных внутреннего и внешнего долгов, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ 3. 1 См.: Цихоцкий А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, С См.: Коршунов СА. Правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления: Автореф. дис... канд. юрид. наук: Казань, С См.: Указ Президента Российской Федерации от г. N 1095 (в ред. от 18 июля 2001г.) "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ N31. Ст

212 Согласно норм Бюджетного кодекса России от N 145-ФЗ 1, законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля: предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на: получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов); Одной из наиболее важных форм контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительством бюджета Российской Федерации - основного социальноэкономического закона страны и отчета о его исполнении. Согласно взаимосвязанным положениям ч.5 ст.101, п. «и» ч.1 ст.102 и п. «г» ч. 1 ст.103 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания образуют специальный орган - Счетную палату. Правовой статус этого органа закреплен специальным актом 2 и исследован в ряде монографических исследований 3. 1 Бюджетный кодекс России от N 145-ФЗ (в ред. от 6 апреля 2011г.) // Собрание законодательства РФ , N 31, ст См.: Федеральный закон от N 4-ФЗ (ред. от 29 декабря 2010г.) "О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ N 3, ст См.: Булгакова Л.И."Аудит в России: механизм правового регулирования" // "Волтерс Клувер", 2005; "Комментарий к Федеральному закону от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"Дмитриев Ю.А., Борисов А.Н., Мельников С.И., Спектор А.А./(под ред. Ю.А. Дмитриева// "Деловой двор", 2009; Косолапов С.В. Контрольно-ревизионная деятельность 212

213 В определении статуса Счетной палаты РФ интересно мнение Судьи Конституционного Суда Н.С.Бондаря, которое он высказал в особом мнении к Постановлению Конституционного Суда от 23 апреля 2004 года 9 П. Он отмечает, что Счетная палата представляет собой орган парламентского контроля, образуемый для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, поэтому полномочия Счетной палаты являются составной частью системы сдержек и противовесов в конституционной модели разделения властей (статья 10 и часть 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации), неотъемлемым элементом контрольных полномочий парламента за действиями исполнительной ветви власти по эффективному, целесообразному и целевому использованию бюджетных средств. Причем такие полномочия не могут определяться произвольно: исходя из публично-правовой потребности в обеспечении наиболее рационального и эффективного использования бюджетных средств, государственный финансовый контроль должен быть подчинен таким конституционно значимым принципам финансовой контрольной деятельности, как законность, объективность, независимость и гласность (статья 3 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации») 1. Основной проблемой развития системы представительной власти в условиях федерализма следует признать разграничение предметов ведений и полномочий между региональными парламентами и парламентом федеральным. Указанная область изначально противоречива и оспорима, так как правой статус региональных парламентов при идентификации сталкивается с рядом системных проблем. Во-первых, их компетенция, в отличие от федерального парламента устанавливается не на том уровне, на котором они действуют, т. е. компетенцию региональных парламентов устанавливают федеральные органы власти. Во-вторых, данная компетенция ограничена полномочиями субъектов федерации, по которым эти субъекты вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование. В-третьих, как прави- Счетной палаты РФ.// "Финансовое право", 2007, N 5; Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации// "Конституционное и муниципальное право", 2006, N 2; Корнеев А.П., Волеводз А.Г., Горелик В.Я. Проблемы развития правового статуса Счетной палаты Российской Федерации // Юрист N 7. С. 3-13; Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право N 11. С. 5-13; Погосян Н.Д. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Юрист N 10; Андреев В. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации// "Российская юстиция", N 11, См.: Постановление Конституционного Суда от г. N 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О Федеральном бюджете на 2002 год», «О Федеральном бюджете на 2003 год», «О Федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» // СЗ РФ (ч.2) Ст.1923, СЗ РФ (поправка). 213

214 ло, компетенция региональных парламентов может быть в любой момент пересмотрена, как в сторону ее увеличения, так и в сторону уменьшения, причем, при этом пересмотр может быть осуществлен и помимо воли самого регионального парламента. И, в четвертых, региональные парламенты, в силу своей принадлежности парламентской системе одного государства формируются и функционируют по единым правилам, установленным также на уровне федерации. Основной целью при решении указанной проблемы должно стать "нахождение разумного баланса", где решающее значение приобретает субъективная оценка "разумности" того или иного подхода с учетом конкретной общественно-политической ситуации, отечественных традиций и общемировых тенденций. Региональный парламент вправе осуществлять контроль за деятельностью исполнительных органов при реализации ими своих полномочий по исполнению бюджета. В конституциях и уставах ряда субъектов Российской Федерации органы законодательной власти помимо прямых - законодательных и представительных направлений деятельности, конституируются как органы, осуществляющие контрольные полномочия (ст. 32 Устава Псковской области от 12 апреля 2001 г. 1-У определяет, что Областное Собрание депутатов в пределах и формах, установленных Уставом и законом области, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов области, исполнением бюджета области, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области). В целях осуществления контрольных полномочий на основании ст. 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 17 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с последующими изм. и доп.) парламент субъекта Федерации создает вспомогательные органы - счетные палаты и определяет их правовой статус. Региональное законодательство предусматривает два способа формирования органов, служащих для осуществления контроля за исполнением бюджетов. В ряде субъектов Федерации соответствующие структуры формируются при региональном парламенте (Закон Костромской области от 11 марта 1999 г. N 55 "О Контрольно-счетной палате Костромской областной Думы" (с послед. изм. и доп.). В некоторых субъектах Федерации региональные законодатели изменили статус счетных палат. Ранее в соответствии со ст. 48 Устава Ямало- Ненецкого автономного округа от 27 декабря 1998 г. Счетная палата автономного округа являлась контрольно-ревизионным органом при Государ- 214

215 ственной Думе автономного округа. Теперь, согласно ст. 2 Закона Ямало- Ненецкого автономного округа от 27 мая 1998 г. N 31-ЗАО "О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа" (с послед. изм. и доп.), она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Государственной Думой автономного округа и ей подотчетным. В своей деятельности Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. В настоящее время в большинстве российский регионов данные контрольные органы являются независимыми и обладают правами юридического лица (ст. 1 Закона Новосибирской области от 8 сентября 2005 г. N 319-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Новосибирской области"). В настоящее время в Российской Федерации во всех ее республиках образованы и функционируют контрольно-счетные органы. В 17 республиках образование таких органов предусмотрено в их основных законах 1. К примеру, в Чувашской Республике в соответствии с ч. 5 ст. 77 Конституции Чувашской Республики Государственному Совету Чувашской Республики предоставлено право образовать Контрольно-счетную палату Государственного Совета Чувашской Республики, состав и порядок деятельности которой определяются законом Чувашской Республики 2. Законодательный орган Чувашской Республики в числе первых среди субъектов Российской Федерации публично заявил о необходимости создания органа внешнего государственного финансового контроля на уровне регионов. Еще до принятия Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Государственный Совет Чувашской Республики 16 декабря 1994 г. принял Постановление "О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики". В этом документе подчеркивается, что для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета целесообразно создать Контрольно-счетную палату Государственного Совета Чувашской Республики 3. Специальное законодательство принято для регулирования контрольных органов практически во всех других субъектах Российской Федерации. 1 См.: Демидов М.В. Конституционные основы парламентского контроля в республиках - субъектах Российской Федерации.// "Конституционное и муниципальное право", 2007, N 4. 2 См.: Конституция Чувашской Республики: офиц. текст. Чебоксары: ИПК "Чувашия", С. 32, См.: Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 16 декабря 1994 г. N 139 "О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики" // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики N 4. С

216 Примерами могут быть законы о счетных палатах в г. Москвы 1, Ленинградской области 2 ; Республики Башкортостан 3, Пермского края 4 и др. Практика доказывает, что при отсутствии надежного механизма контроля и сама законодательная деятельность становится не эффективной, не получает должного развития и совершенствования. Поэтому, контроль за исполнением законодательства приобретает всё более приоритетное значение. Однако формальное наличие у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ контрольных полномочий далеко не всегда означает их реальное использование. Представляется, что необходима более детальная регламентация контрольных полномочий региональных законодательных (представительных) органов власти в конституциях, уставах, законах субъектов Федерации, что будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации. Автор так же приходит к выводу о том, что как государственноправовое явление контроль представительного органа должен быть структурно организован и содержателен. Анализ действующего законодательства в сфере контроля свидетельствует об отсутствии единых требований, как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации в области определения полномочий органов представительной власти Российской Федерации. В связи с этим, складывается ситуация, когда объем полномочий органа представительной власти одного субъекта Российской Федерации шире либо уже объема полномочий аналогичного органа другого субъекта Российской Федерации, что в свою очередь нарушает основы единого правового пространства Российской Федерации. В настоящее время целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований перечень полномочий представительных органов, в целях устранения возможных противоречий нормативно закрепить по основным блокам, в числе которых будет специально вы- 1 См.: Закон г. Москвы от N (с послед. изм. и доп.) // "О Контрольно-счетной палате Москвы» // "Ведомости Московской городской Думы", N 1, См.: Областной закон Ленинградской области от N 3-оз "О Контрольно-счетной палате Ленинградской области» // "Вестник Законодательного собрания Ленинградской области", вып. 1/1, См.: Закон Республики Башкортостан от N 467-з (с послед. изм. и доп.) "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан» // "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан", 2003, N 7 (163), ст См.: Закон Пермского края от N 78-ПК (с послед. изм. и доп.) "О Контрольносчетной палате Пермского края» // "Собрание законодательства Пермского края", N 9,

217 деленный - контрольный. Их целесообразно изложить в Конституции (уставе) субъекта РФ либо в нормативных актах, закрепляющих правовые основы деятельности органа представительной власти Российской Федерации. Вместе с тем, при расширении контрольных функций законодательной власти над исполнительной важно соблюсти баланс, чтобы такое расширение не привело к неоправданному усилению роли законодательной ветви власти и к утрате исполнительной ветвью ее самостоятельности, а вследствие этого нарушению баланса и фундаментального принципа правового государства принципа разделения властей. В связи с изложенным выше, целесообразно провести мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, с целью определения основных блоков и привести действующее законодательство к единым требованиям в области наделения контрольными полномочиями. Указанные меры будут способствовать развитию единого правового пространства и позволят избежать противоречия в вопросах дублирования контрольных функций. НЕКОТОРЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ КОНТРОЛЯ ЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ КОНЦЕНТРАЦИЕЙ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ Мурызева В.О. м.н.с., Научно-образовательного центра при ИПиГО Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) Современная экономика не мыслима без конкуренции, стремление к получению наибольшей прибыли сталкивает интересы субъектов предпринимательства и вынуждает их вступать в конкурентную борьбу между собой. При отсутствии конкуренции предпринимательская деятельность может осуществляться лишь в определенных ситуациях (в сферах естественных и государственных монополий или в условиях временного отсутствия конкуренции на рынке). Однако указанные ситуации в обществе с рыночной экономикой не должны иметь преобладающего значения, а носят скорее эпизодический (вспомогательный) характер. В противном случае следует говорить о неразвитости рыночных отношений и предпринимательства. Поэтому эффективное правовое регулирование конкуренции и монополии способствует нормальному функционированию рыночной экономики и предпринимательства. Поэтому конкуренция, должна поддерживаться и защищаться государством, в первую очередь, посредством принятия соот- 217

218 ветствующих нормативно-правовых актов, контроль за исполнением которых должен также обеспечиваться государством. 23 августа 2009 г. вступил в силу (за исключением ряда положений) Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ 1 (далее - Закон N 164-ФЗ), которым, помимо прочего, были внесены многочисленные изменения в Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Закон N 164-ФЗ является частью большого пакета поправок к российскому антимонопольному законодательству, получившему условное название "второй антимонопольный пакет", в который также вошли: 1) изменения порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества 2 ; 2) изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; 3) новая редакция ст. 178 УК РФ 3. В первую очередь была расширена сфера применения российского антимонопольного законодательства к сделкам по экономической концентрации. совершенным за рубежом. Экстратерриториальный принципа применения российского антимонопольного законодательства предусмотренный стать в ч. 2 ст. 3 Закона о защите конкуренции предусматривал два условия 1) соглашения достигнуты в отношении находящихся на территории Российской Федерации основных производственных средств и (или) нематериальных активов либо в отношении акций (долей) российских хозяйственных обществ, прав в отношении российских коммерческих организаций; 2) соглашения приводят или могут привести к ограничению конкуренции в Российской Федерации. С самого момента принятия Закона о защите конкуренции возникли споры относительно того, как трактовать п. 1 ч. 2 ст. 3 в части сделок по приобретению так называемого косвенного контроля над российскими обществами, когда непосредственным предметом приобретения являлись ак- 1 Федеральный закон от N 164-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N Федеральный закон от N 173-ФЗ "О внесении изменений в ст и 53 ФЗ "О защите конкуренции" // Российская газета. N (вступил в силу , за исключением ряда положений). 3 > Федеральный закон от N 216-ФЗ "О внесении изменения в ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации" // Российская газета. N (вступил в силу ). 218

219 ции иностранной компании, дающие возможность косвенно осуществлять контроль над принадлежащими последней акциями (долями) российских обществ. Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (далее - ФАС) выпустила специальное разъяснение 1, которое связывало понятие "права в отношении российских коммерческих организаций", используемое в п. 1 ч. 2 ст. 3, с понятием "права, позволяющие определять условия осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующего субъекта или осуществлять функции его исполнительного органа", указанным в п. 8 ч. 1 ст. 28 и п. 8 ч. 1 ст. 29 Закона о защите конкуренции. Следовательно сделка по приобретению акции иностранной компании, имеющий возможность оказывать влияние на товарный рынок на территории Российской Федерации, попадает под государственный контроль в сфере экономической концентрации хозяйствующих субъектов, при условии выполнения участников концентрации соответствующих количественных критериев. Так же в своем разъяснения ФАС отметила, что именно ей принадлежит функция определения наличия второго критерия для экстратерриториального применения российского антимонопольного законодательства, а именно: оценивать воздействие (возможность воздействия) такой сделки на состояние конкуренции в России. Данный подход не совсем соответствует тексту ч. 2 ст. 3 Закона о защите конкуренции так как в ряде случаев субъекты могут быть уверены, что сделка не может привести к ограничению конкуренции в Российской Федерации (например, внутригрупповые сделки). Тем не менее данное разъяснение показало, что ФАС намеревается контролировать любые сделки по экономической концентрации, если они каким-либо образом перераспределяют контроль над российскими обществами, вне зависимости от их реального воздействия на конкуренцию в РФ. Следствием этого, очевидно, и явились изменения в ч. 2 ст. 3 Закона, которые закрепили данный подход на законодательном уровне. Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что в результате внесенных изменений произошло существенное расширение сферы экстратерриториального применения российского антимонопольного законодательства, в результате которого большее, чем прежде, количество сделок по экономической концентрации, совершенных за рубежом, будет требовать согласования с российскими антимонопольными органами. 1 Доступно на сайте: 219

220 НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ДОСУДЕБНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ 220 Пробина С.С. м.н.с. Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) В последнее время арбитражные суды все чаще оставляют заявления налогоплательщиков без рассмотрения. Нередко причиной этого является несоблюдение заявителем обязательного досудебного порядка урегулирования спора с налоговой инспекцией. В целом тенденция к усилению административных, досудебных процедур прослеживается довольно четко. Одним из обязательных условий обращения за судебной защитой является соблюдение досудебного порядка урегулирования споров (претензионного либо иного, предусмотренного законом или соглашением сторон). С 1 января 2009 г. вступили в действие нормы НК РФ, согласно которым стало обязательным обжалование решений налоговых органов, принятых по результатам налоговых проверок, в вышестоящий налоговый орган. Это касается только двух видов решений - о привлечении к налоговой ответственности и об отказе в привлечении к налоговой ответственности, которые выносятся по результатам проведения выездных и камеральных налоговых проверок. Право на досудебное обжалование решений налоговых органов в вышестоящий налоговый орган было установлено НК РФ и ранее (ст. ст ), но прибегали к этой процедуре нечасто, предпочитая сразу обжаловать решение в судебном порядке. Целью введения нормы об обязательности обжалования решения налогового органа в вышестоящий налоговой орган является возможность разрешения возникших разногласий между налогоплательщиком и контролирующим органом именно во внесудебном порядке. В отношении данной нормы представители судебных инстанций сходятся во мнении, что содержащееся в п. 5 ст НК РФ предписание регулирует порядок реализации права на обращение в арбитражный суд, закрепленного в ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ (например, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от по делу N А /2009, Западно-Сибирского округа от по делу N А /2009, Уральского округа от N Ф /10-С3 по делу N А /2009). В частности, он предусматривает в качестве условия обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения

221 обязательность первоначального обжалования данного решения в вышестоящем налоговом органе 1. М.Д. Загряцков писал, что в интересах устойчивости правопорядка и экономии сил администрации (аналогия с принципом процессуальной экономии) обычно устанавливается срок, в течение которого распоряжение администрации может быть обжалуемо и по истечении которого право на жалобу погашается 2. Установление срочности права жалобы рассматривается как имеющее огромное влияние на построение этого института. Ведь если право жалобы погашается со временем, важно установление не только момента, с которого открывается возможность для подачи жалобы, но и уточнение условий достижения ее специфического юридического эффекта. Подходы к решению проблемы обязательности досудебной процедуры урегулирования налогового спора. существенно различаются. Как общую тенденцию можно отметить расширение перечня государств, где административная процедура в налоговых спорах становится обязательной. В Германии, Франции, Великобритании, Болгарии досудебная процедура урегулирования налогового спора обязательна. В Канаде налогоплательщик не вправе обращаться в Налоговый суд Канады до рассмотрения жалобы в административном порядке 3 <10>. Техника установления обязательности досудебного обжалования: - прямое предписание о соблюдении досудебного порядка обжалования. Такой прием, в частности, использован в отечественном законодательстве; - установление права на судебное обжалование не в отношении первоначального решения, а в отношении решения, вынесенного по жалобе. Как отмечает Д.М. Щекин, согласно ст. 269 НК Молдовы решение, вынесенное налоговым органом по результатам рассмотрения жалобы, может быть обжаловано в Главную государственную налоговую инспекцию (ГГНИ) или в суд. По смыслу этой нормы налогоплательщик должен сначала обратиться в вышестоящий налоговый орган и получить решение по жалобе, а только затем у него возникает право на обращение в суд или ГГНИ 4. Интерес представляет прием создания стимулов к разрешению налоговых споров в досудебном порядке, который отчасти был реализован отечественным законодателем при формировании института апелляционной жа- 1 Зрелов А.П. Обязательное досудебное апелляционное обжалование решений налоговых органов: какие вопросы забыл урегулировать законодатель? // Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров N 3. С Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. В теории и законодательстве. М.: Право и жизнь, С Налоговые системы зарубежных стран (Начало)/ Международный бухгалтерский учет.2007.n9. 4 Щекин Д.М. Налоговое право государств - участников СНГ (Общая часть): Учебное пособие. М.: Статут,

222 лобы (жалобы на не вступившее в силу решение налогового органа). Так, в частности, Кодекс внутренних доходов США устанавливает правило, согласно которому возмещаемые судебные издержки подлежат существенному уменьшению, если налогоплательщик не использовал средства административной защиты своих прав. Как отмечает Э.Н. Нагорная, американский налогоплательщик несет отрицательные последствия непринятия мер по урегулированию спора в досудебном порядке 1. Важность соблюдения досудебного порядка урегулирования споров подтверждается и тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 111 АПК РФ в случае, когда спор возник вследствие нарушения лицом, участвующим в деле, претензионного или иного досудебного порядка урегулирования спора, предусмотренного федеральным законом или договором, в том числе нарушения срока представления ответа на претензию, оставления претензии без ответа, арбитражный суд относит на это лицо судебные расходы независимо от результатов рассмотрения дела. Не секрет, что судебные расходы могут вылиться в достаточно значительную сумму, особенно с учетом того, что в последние годы прослеживается четкая тенденция - суды все чаще признают разумными даже довольно значительные расходы на представителя и выносят решения о взыскании этих расходов со стороны по делу. Таким образом, досудебный порядок дает ряд преимуществ налогоплательщику. Во-первых, она является наименее затратной в финансовом плане, поскольку при подаче жалобы в налоговый орган отсутствует необходимость уплаты госпошлины 2. Во-вторых, подача апелляционной жалобы автоматически приостанавливает исполнение решений о привлечении к ответственности (об отказе в привлечении к ответственности) до момента принятия решения по жалобе вышестоящим налоговым органом. В-третьих, срок для рассмотрения жалоб налогоплательщиков установлен от 1 месяца до 45 дней. В течение указанного времени вышестоящий налоговый орган обязан проверить обжалуемое решение нижестоящего налогового органа и по истечении указанного времени выразить результат такой проверки в своем решении. И наконец, в-четвертых, при вынесении решения налогоплательщик имеет возможность учесть позицию налоговых органов при обращении в 1 Нагорная Э.Н. Налоговые споры: оценка доказательств в суде. М.: Юстицинформ, 2009 // СПС "КонсультантПлюс. 2 У.В.Сидорчук. Административное решение налоговых споров // Российский налоговый курь